Verifica della anomalia: con le giustificazioni è ammessa la compensazione tra voci dei costi senza modificare l’offerta

Commento a Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza del 15 gennaio 2021 n. 487

Sono modificabili le giustificazioni dei contenuti dell’offerta, essendo consentite in particolare anche compensazioni tra voci di costo sottostimate e sovrastimate, purché tuttavia l’offerta non sia sostanzialmente modificata o stravolta nei suoi elementi essenziali, fra i quali rientra anche la voce relativa al costo del lavoro per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto.

Lo stabilisce il Consiglio di Stato sezione VI con la sentenza del 15 gennaio 2021 n. 487.

Il Caso

Il caso si riferisce ad una gara di servizi, e nella specie il giudice territoriale aveva annullato l’aggiudicazione disposta a favore dell’appellante reputando illegittima la valutazione dell’anomalia che non sanzionava con l’esclusione la modifica della specifica voce dei costi della manodopera operata dall’aggiudicataria con le proprie giustificazioni.

Tuttavia il Consiglio di Stato, riformando la sentenza del Tar Campania, ha validato la decisione della Stazione Appaltante rilevando che la lieve modifica in diminuzione del costo (pari a euro 4.753,00) non assume(va) il rilievo di illegittimità, posto a fondamento della sentenza impugnata, in quanto entrambi gli importi (quello originario e quello variato) risultano coerenti con i “minimi salariali retributivi” indicati nelle apposite tabelle ministeriali di cui alle norme invocate.

La decisione

Il Consiglio di Stato con la sentenza in esame ribadisce l’ammissibilità della modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873 e 11 dicembre 2020, n.7943).

Al riguardo, tale ammissibilità incontra un duplice limite: il divieto di una radicale modificazione della composizione dell’offerta che ne alteri l’equilibrio economico, allocando diversamente voci di costo nella sola fase delle giustificazioni; il limite della revisione della voce degli oneri di sicurezza aziendale, che, quale elemento costitutivo dell’offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa (in termini Consiglio di Stato, sez. V, 24 aprile 2017, n. 1896).

Inoltre, la riallocazione delle voci di costo in fase di giustificazioni deve avere un fondamento economico serio allorchè incida sulla composizione dell’offerta, atteso che, diversamente, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di consentire un’elusiva modificazione a posteriori dell’offerta, con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, ma snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia, che è di apprezzamento globale dell’attendibilità dell’offerta.

In definitiva il Consiglio di Stato con la decisione in esame si sofferma sulla portata delle giustificazioni che devono essere offerte dall’operatore economico in sede di verifica dell’anomalia.

Tale strumento infatti assolve allo specifico compito di chiarire e di fugare i dubbi circa la congruità e la serietà della offerta.

Infatti, se per un verso l’esclusione automatica o, comunque, non attentamente ponderata della offerta rischia di pregiudicare i principi comunitari a tutela della concorrenza e della libertà di impresa, per altro verso i giudici di Palazzo Spada chiariscono che l’operatore economico deve positivamente dimostrare la congruenza, in termini tali da sconfessare manifestamente la valutazione negativa della stazione appaltante.

La decisione del giudice amministrativo, quindi, pone l’accento sull’onere rimesso dalla legge in capo all’operatore economico spiegando che negli appalti pubblici, se è pur vero che la verifica di anomalia dell’offerta non può trasformarsi in una sorta di “caccia all’errore” e che si configura invece come una valutazione globale dell’affidabilità dell’offerta stessa, parimenti l’impresa deve dare adeguate giustificazioni delle proprie voci di costo che, altrimenti, renderebbero l’offerta incongrua ed economicamente insostenibile.

Quindi, le giustificazioni dell’operatore economico assolvono ad un compito decisivo per poter superare il giudizio valutativo espresso dall’Amministrazione in termini di incongruità dell’offerta poiché esse sono richieste al fine di accertare se l’offerta nel suo complesso risulti attendibile ed affidabile in vista dell’esecuzione dell’appalto.