In caso di appalto suddiviso in lotti con applicazione del vincolo di aggiudicazione, il bando di gara ha natura di atto ad oggetto plurimo in quanto individua tante gare autonome per quanti sono i lotti – tant’è vi è la possibilità di aggiudicare un solo lotto in favore di un solo operatore – e i quali sono a loro volta finalizzati all’aggiudicazione di un distinto contratto. Il provvedimento di aggiudicazione riceve dal bando la propria natura e funzione. Anche il provvedimento di aggiudicazione ha natura di atto plurimo (in senso stretto) ad effetti scindibili in quanto costituisce la sommatoria di più provvedimenti individuali – che si fondono in un atto unico – riferiti a distinti operatori in relazione ai quali spiegano autonomi effetti nella sfera giuridica (riguarda una pluralità di soggetti, ciascuno titolare di situazione giuridica autonoma). Sotto il profilo sostanziale, la graduatoria di ciascun lotto è interdipendente e quindi correlata alle graduatorie degli altri lotti in virtù del prefigurato vincolo di aggiudicazione. Ed allora è evidente come l’erronea definizione della graduatoria relativa ad un lotto si riverbera necessariamente su quella degli altri lotti. Sotto il profilo processuale, la ricorrente potrebbe ottenere il lotto cui aspira soltanto a condizione che vengano a cadere anche le aggiudicazioni dei lotti disposte in favore di quei concorrenti che, individuati secondo le regole di gara, gli precludono di conseguire il risultato sperato. Tale risultato può essere ottenuto soltanto attraverso l’espressa impugnativa delle varie aggiudicazioni per invalidità ad effetto viziante, atteso che le aggiudicazioni dei vari lotti, trattandosi di gara ad oggetto plurimo, non solo legate tra loro da un nesso di presupposizione logica-giuridica tale per cui l’annullamento di un’aggiudicazione fa cadere in via automatica anche le altre aggiudicazioni.
Pubblicato il 04/05/2023
N. 07580/2023 REG.PROV.COLL.
N. 01203/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1203 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da OMISSIS s.c.ar.l., OMISSIS S.r.l., OMISSIS Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Riccardo Barberis, Ilaria Barbetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi D’Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS Consorzio Stabile Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Graziano Calogero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mollica, Francesco Zaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
OMISSIS S.r.l. Unipersonale, OMISSIS S.r.l., OMISSIS Lavori S.r.l. Unipersonale, OMISSIS Segnaletica S.r.l.S., Consorzio Stabile OMISSIS, OMISSIS S.r.l., Segnaletica OMISSIS S.r.l., OMISSIS S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della Determinazione Dirigenziale numero repertorio QN/1559/2022 del 30/12/2022 di aggiudicazione definitiva dell’Accordo quadro per la “Manutenzione ordinaria ed il pronto intervento manutentivo a carico delle strade della cosiddetta ‘Grande Viabilità’ (di cui alla Deliberazione della G. C. n. 1022/2004 e ss.mm.ii.), delle strade dell’EUR, delle Sedi Tranviarie e delle opere d’arte di rilievo (ponti, gallerie, cavalcavia, sottovia ecc.) – suddiviso in dodici lotti” – Triennio 2021 – 2023. LOTTO 8 Strade della Grande Viabilità ricadenti nei Municipi Roma XIV e Roma XV CIG 8575354DF9 – IMPORTO EURO 11.684.366,10 aggiudicato alla ATI OMISSIS Srl, OMISSIS Srl, Segnaletica OMISSIS Srl, OMISSIS Srl;
– della Determinazione Dirigenziale numero repertorio QN/1559/2022 del 30/12/2022 di aggiudicazione definitiva dell’Accordo quadro per la “Manutenzione ordinaria ed il pronto intervento manutentivo a carico delle strade della cosiddetta ‘Grande Viabilità’ (di cui alla Deliberazione della G. C. n. 1022/2004 e ss.mm.ii.), delle strade dell’EUR, delle Sedi Tranviarie e delle opere d’arte di rilievo (ponti, gallerie, cavalcavia, sottovia ecc.) – suddiviso in dodici lotti” – Triennio 2021 – 2023. LOTTO 3 Strade della Grande Viabilità ricadenti nei Municipi Roma III e Roma IV CIG 8575273B22 – importo euro 13.947.013,56 aggiudicato alla ATI OMISSIS Consorzio Stabile Scarl, OMISSIS Srl Unipersonale, OMISSIS Srl, OMISSIS Lavori Srl, OMISSIS Segnaletica Srls, Consorzio Stabile OMISSIS;
– dei verbali di gara e della medesima Determinazione Dirigenziale QN/1559/2022 del 30/12/2022 nella misura in cui, per aggiudicare il lotto 3, la Committente ha determinato uno scorrimento di graduatoria mettendo in ballottaggio la ATI OMISSIS che era prima in graduatoria sul lotto 3 con la stessa ATI OMISSIS solo seconda sul lotto 8, nonché ha aggiudicato alla ATI OMISSIS il lotto 8 mentre tale ATI doveva aggiudicarsi il lotto 3 ed essere esclusa conseguentemente dal lotto 8;
– della nota del Prot. SU/2023/0000060 del 03/01/2023, pervenuta a mezzo PEC in pari data, con cui la S.A. ha comunicato alla ATI ricorrente l’aggiudicazione dei lotti come sopra indicata e la conseguente non aggiudicazione della procedura di gara relativa al lotto 8 ai sensi dell’art. 76 comma 5 D.Lgs 50/2016;
– di tutti i verbali e/o atti della gara controversa e dei relativi allegati;
– della proposta di aggiudicazione della gara controversa di cui al lotto 3 e al lotto 8 come sopra indicato.
– di tutti gli atti presupposti preparatori, conseguenti e comunque connessi, anche di quelli allo stato non conosciuti, ivi compreso il diniego alla diffida per autotutela comunicato con nota 18.1.2023, con riserva di proporre motivi aggiunti di impugnativa a seguito dell’integrale conoscenza degli stessi;
– del disciplinare per quanto occorrer possa, ove interpretato in modo difforme da quanto rappresentato con il ricorso;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OMISSIS Scarl il 30/1/2023:
– della medesima Determinazione Dirigenziale numero repertorio QN/1559/2022 del 30/12/2022, come confermata e rettificata con Determinazione Dirigenziale n. Rep. QN/66/2023, comunicata a mezzo PEC con nota Prot. SU/2023/0001605 del 26.1.2023, con cui è stato corretto un errore materiale della suddetta D.D. n. Rep. QN/1559/2022 stabilendo che: “Con riferimento alla procedura aperta indicata in oggetto, si comunica che il Dipartimento Coordinamento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana con determinazione dirigenziale, rep. n. QN/66/2023 – trasmessa alla scrivente Direzione con nota prot. n. QN/14715 del 25 gennaio 2023 – ha rettificato il provvedimento di aggiudicazione, rep. n. QN/1559/2022, a causa di un errore materiale presente nel testo del provvedimento medesimo. In particolare, per un errore di trascrizione è stato riportato, quale aggiudicatario del lotto 3, il R.T.I. A.I.CO. Consorzio Stabile S.C. A R.L con OMISSIS S.R.L. Unipersonale, OMISSISS.R.L., OMISSIS Lavori S.R.L. Unipersonale, OMISSIS Segnaletica S.R.L.S. e Consorzio Stabile OMISSIS, in luogo di: R.T.I. A.I.CO. Consorzio Stabile S.C. A R.L con OMISSIS S.R.L. Unipersonale, OMISSISS.R.L., OMISSIS Lavori S.R.L. Unipersonale, OMISSIS Segnaletica S.R.L.S.”;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OMISSIS Scarl il 9/2/2023:
– della relazione del RUP del 17.1.2023 prot. 4960.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Roma e di OMISSIS Cinsorzio Stabile Scarl e di OMISSIS S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 aprile 2023 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il Comune di Roma Capitale ha bandito in data 4 gennaio 2021 una gara, mediante procedura aperta, avente ad oggetto l’affidamento di un accordo quadro, ai sensi dell’art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 50/2016, per la “manutenzione ordinaria ed il pronto intervento manutentivo a carico delle strade della cosiddetta ‘Grande Viabilità’ (di cui alla Deliberazione della G. C. n. 1022/2004 e ss.mm.ii.), delle strade dell’EUR, delle Sedi Tranviarie e delle opere d’arte di rilievo (ponti, gallerie, cavalcavia, sottovia ecc.)”, per il triennio 2021 – 2023.
La gara è suddivisa in dodici lotti, in funzione della peculiare tipologia delle lavorazioni e viene aggiudicata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 95, comma 2, d.lgs. n. 50/2016).
Il valore complessivo dell’intero accordo quadro è stato fissato in € 160.312.375,11, al netto dell’I.V.A., di cui € 154.146.514,53 per lavori, soggetti a ribasso, ed € 6.165.860,58 per oneri della sicurezza.
L’art. 3 del disciplinare di gara stabilisce che “Ciascun concorrente può presentare offerta per massimo quattro lotti ma non potrà essere aggiudicatario di più di un lotto sia se partecipa singolarmente sia in raggruppamento temporaneo d’imprese sia in forma consortile”.
L’art. 20.1 del disciplinare di gara indicata quando l’operatore, che risulta provvisoriamente primo in graduatoria in più di un lotto, può ottenere in concreto l’aggiudicazione dell’unico lotto possibile.
Nella seduta dell’11 aprile 2022, la Commissione di gara ha redatto i prospetti di aggiudicazione dei 12 lotti, allegandoli al verbale n. 44.
OMISSIS s.r.l. ha partecipato alla gara de qua in relazione ai lotti 7, 8, 11, 12, collocandosi al 5 posto della graduatoria del lotto 8 con il punteggio complessivo di 94,837.
Non risultando aggiudicataria nel lotto 8 a seguito dell’applicazione della regola prevista dall’art. 20.1 del disciplinare di gara, ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione dell’accodo quadro rep. 1559 del 30 dicembre 2022 limitatamente alle aggiudicazioni dei lotti 3 e 8.
Il ricorso è affidato ad un articolato motivo con il quale la ricorrente contesta l’aggiudicazione sostenendo che la stazione appaltante ha applicato in modo non corretto l’art. 20.1 del disciplinare. In particolare, afferma che il Comune avrebbe aggiudicato il lotto 8 in favore di Codisap s.r.l. anziché in proprio favore poiché “al momento dell’aggiudicazione del Lotto numero 3, è stata erroneamente posta in ballottaggio la ATI OMISSIS (risultata prima graduata in tale lotto) con la medesima ATI posta nel Lotto 8, la quale però nel Lotto 8 in tale fase era soltanto seconda graduata”.
Con ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento rep. 66 del 26 gennaio 2023 con cui la stazione appaltante ha rettificato un errore materiale compiuto nell’individuazione della composizione di uno dei soggetti aggiudicatari dei lotti, riproponendo le medesime censure a suo tempo esposte nei confronti del provvedimento di aggiudicazione.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti ha infine impugnato il provvedimento di aggiudicazione integrando le censure formulate alla luce della relazione istruttoria del RUP del 17 gennaio 2023, prot. 4960, adottato in risposta conseguente alla diffida per autotutela della ricorrente, già impugnato con il ricorso principale.
Si è costituita in giudizio la controinteressata OMISSIS s.r.l. che ha eccepito da un lato l’”inammissibilità” del ricorso “per omessa impugnativa della determina dirigenziale nella parte in cui dispone le distinte aggiudicazioni per i restanti lotti di cui consta la procedura di gara” e dall’altro lato l’“inammissibilità” del ricorso in quanto “l’interesse vantato dal ricorrente non può trovare in alcun caso soddisfazione, in quanto non potrebbe mai superare un’offerta che su tale Lotto (i.e. il n. 8) ha conseguito un punteggio più elevato” (cioè l’offerta della stessa OMISSIS s.r.l.). Infine, nel merito replica alle censure della ricorrente.
Si è altresì costituita in giudizio Roma Capitale che ha eccepito, altro all’inammissibilità per le ragioni predette, l’improcedibilità del gravame a seguito del ricorso incidentale della ricorrente nel “connesso ricorso r.g. 1450/23 proposto da Grandi Lavori”.
La Sezione con ordinanza n. 1147/2023 ha escluso l’integrazione del contraddittorio processuale “nei confronti degli operatori collocatasi nella graduatoria provvisoria dei vari lotti, in quanto parte ricorrente non ha notificato il ricorso nei confronti degli aggiudicatari in via definitiva di tutti i vari lotti messi a gara”.
Le parti si sono scambiate articolate memorie difensive.
All’udienza del 26 aprile 2023, la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi degli artt. 120, comma 5, c.p.a..
In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di rito con la quale si rileva l’inammissibilità del gravame per carenza di interesse a seguito dell’omessa impugnazione dei provvedimenti di aggiudicazioni di tutti i lotti di cui consta la procedura di gara.
L’eccezione va esaminata alla luce della disciplina di gara e della natura del provvedimento di aggiudicazione gravato.
L’art. 3 del disciplinare prevede sia un vincolo di partecipazione (a non più di quattro lotti) che di aggiudicazione (di un solo lotto).
L’art. 20.1 del disciplinare prevede inoltre che “Nel caso in cui un concorrente risulti primo in graduatoria provvisoria in più i lotti, si aggiudicherà il lotto con il punteggio totale più elevato. L’altro lotto, invece, sarà aggiudicato al concorrente che segue in graduatoria. Nell’ipotesi in cui due operatori abbiano ottenuto il medesimo punteggio totale, l’attribuzione avverrà in favore del concorrente che abbia ottenuto il punteggio tecnico più alto a monte della riparametrazione.
Qualora un concorrente risulti aggiudicatario di un lotto e sia l’unico concorrente di altro lotto, la stazione appaltante procederà – a condizione che la sua offerta in tale ultimo lotto sia stata considerata valida ed idonea – all’aggiudicazione nei confronti dell’unico concorrente partecipante a quel lotto e procederà allo scorrimento della graduatoria al successivo classificato nel lotto dove pure è risultato aggiudicatario.
Nel caso in cui le offerte di due o più concorrenti ottengano lo stesso punteggio complessivo e gli stessi punteggi parziali per il prezzo e per l’offerta tecnica, si procederà mediante sorteggio in seduta pubblica”.
Il provvedimento di aggiudicazione ha chiarito a pag. 10 le modalità operative seguite dalla stazione appaltante nell’applicazione della regola posta dall’art. 20.1 del disciplinare.
In primo luogo, si è precisato che la stazione appaltante procede “ad analizzare ciascun LOTTO, partendo dal n. 1 in ordine crescente; è stato individuato il primo in graduatoria del LOTTO 1; sono stati interrogati gli altri LOTTI per rilevarne la posizione acquisita dal medesimo soggetto; sono stati confrontati i punteggi che l’operatore ha conseguito in tutti i LOTTI ove collocatosi al primo posto, risultando pertanto aggiudicatario del LOTTO ove ha ottenuto il punteggio maggiore”.
Quindi, una volta individuato l’aggiudicatario nel lotto in esame (a partire “dal n. 1 in ordine crescente”), la stazione appaltante procede “all’eliminazione dell’aggiudicatario dalla graduatoria per i successivi confronti e sono state aggiornate le posizioni seguenti, passando al LOTTO successivo col medesimo criterio, fino a assegnare a ciascun LOTTO un unico vincitore in possesso del proprio miglior punteggio di gara”.
Il bando di gara ha natura di atto ad oggetto plurimo in quanto individua tante gare autonome per quanti sono i lotti – tant’è vi è la possibilità di aggiudicare un solo lotto in favore di un solo operatore – e i quali sono a loro volta finalizzati all’aggiudicazione di un distinto contratto.
Il provvedimento di aggiudicazione riceve dal bando la propria natura e funzione. Anche il provvedimento di aggiudicazione ha natura di atto plurimo (in senso stretto) ad effetti scindibili in quanto costituisce la sommatoria di più provvedimenti individuali – che si fondono in un atto unico – riferiti a distinti operatori in relazione ai quali spiegano autonomi effetti nella sfera giuridica (riguarda una pluralità di soggetti, ciascuno titolare di situazione giuridica autonoma).
Alla luce del prioritario criterio di interpretazione letterale del disciplinare di gara e tenendo conto delle modalità operative individuate dalla stazione appaltante, emerge, sotto il profilo sostanziale, come la graduatoria di ciascun lotto sia interdipendente e quindi correlata alle graduatorie degli altri lotti in virtù del prefigurato vincolo di aggiudicazione stabilito nell’art. 20.1 del disciplinare. Ed allora è evidente come l’erronea definizione della graduatoria relativa ad un lotto si riverbera necessariamente su quella degli altri lotti.
Nel caso di specie, la ricorrente aspira ad ottenere l’aggiudicazione del lotto 8 e per ottenere tale risultato afferma che, in virtù dell’art. 20.1 del disciplinare ove rettamente applicato, il lotto 3 che è stato aggiudicato al RTI AICO doveva essere in realtà aggiudicato alla Codisap che è rimasta invece aggiudacataria del lotto 8.
Sotto il profilo processuale, la ricorrente potrebbe ottenere il lotto cui aspira (lotto n. 8) soltanto a condizione che vengano a cadere anche le aggiudicazioni dei lotti disposte in favore di quei concorrenti che, individuati secondo le regole di gara, gli precludono di conseguire il risultato sperato (come ad esempio l’aggiudicazione dei lotti 4 o 7).
Ebbene l’accoglimento delle censure relative al lotto 3 – finalizzate al conseguimento del lotto 8 – comporterebbe che il lotto 3 verrebbe aggiudicato alla Codisap (attuale aggiudicataria del lotto 8) il che toglierebbe l’aggiudicazione del lotto 3 al RTI AICO, attuale aggiudicatario, che tuttavia, in virtù delle regole di gara, dovrebbe divenire comunque aggiudicataria in uno degli altri due (dei tre) lotti cui ha partecipato ossia del lotto 4 o del lotto 7, lotti che risultano essere aggiudicati ad altri concorrenti.
Il meccanismo di scorrimento dei lotti, invocato dalla ricorrente con la domanda giudiziale, rimarrebbe però precluso a causa della perdurante validità delle aggiudicazioni dei lotti 4 e 7 che non sono state impugnate.
Né del resto le aggiudicazioni non impugnate potrebbero essere caducate a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione dei lotti di interesse (lotto 3 e lotto 8) che sono stati impugnati, atteso che le aggiudicazioni dei vari lotti, trattandosi di gara ad oggetto plurimo, non solo legate tra loro da un nesso di presupposizione logica-giuridica tale per cui l’annullamento di un’aggiudicazione fa cadere in via automatica anche le altre aggiudicazioni, potendosi ottenere tale risultato soltanto attraverso l’espressa impugnativa delle varie aggiudicazioni per invalidità ad effetto viziante.
Poiché nel caso di specie la ricorrente ha impugnato unicamente le aggiudicazioni dei lotti 3 e 8, mentre non ha impugnato le aggiudicazione dei restanti dieci lotti (dei dodici) messi a gara, l’intero gravame (ricorso e motivi aggiunti) è inammissibile per carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a..
In considerazione della definizione in rito del giudizio e della natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2023 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Riccio, Presidente
Luca Iera, Referendario, Estensore
Michele Tecchia, Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Luca Iera Francesco Riccio
IL SEGRETARIO
