È quanto stabilisce il Consiglio di Stato – sez. IV– con la sentenza del 07 luglio 2022 n. 5667.
I fatti di causa
Il caso di specie si riferisce ad un contratto di lavori, ed è peculiare laddove affronta il tema della revisione del prezzo in relazione ad una fattispecie alla quale ratione tempore trova applicazione il precedente codice degli appalti, vale a dire il d.lgs. 163 del 2006.
Nel caso deciso dal Consiglio di Stato il contratto aveva espressamente escluso la revisione del prezzo, e l’art. 133 del d.lgs. 163 del 2006 – applicabile alla fattispecie – prevede(va) che per i lavori pubblici affidati dalle stazioni appaltanti non si può procedere alla revisione dei prezzi e non si applica il comma 1 dell’articolo 1664 del codice civile.
Nella ricostruzione normativa, il Consiglio di Stato in sede di decisione si è soffermato in particolare sulla portata della norma dell’art. 133 cit.; evidenziando che al comma 3, che per i lavori di cui al comma 2 si applica il prezzo chiuso, consistente nel prezzo dei lavori al netto del ribasso d’asta, aumentato di una percentuale da applicarsi, nel caso in cui la differenza tra il tasso di inflazione reale e il tasso di inflazione programmato nell’anno precedente sia superiore al 2 per cento, all’importo dei lavori ancora da eseguire per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori stessi (tale percentuale è fissata, con decreto del Ministro delle infrastrutture da emanare entro il 31 marzo di ogni anno, nella misura eccedente la predetta percentuale del 2 per cento); al comma 4, che, in deroga a quanto previsto dal comma 2, qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta con il decreto di cui al comma 6, si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la metà della percentuale eccedente il 10 per cento e nel limite delle risorse di cui al comma 7; al comma 5, che la compensazione è determinata applicando la metà della percentuale di variazione che eccede il 10 per cento al prezzo dei singoli materiali da costruzione impiegati nelle lavorazioni contabilizzate nell’anno solare precedente al decreto di cui al comma 6 nelle quantità accertate dal direttore dei lavori; al comma 6, che il Ministero delle infrastrutture, entro il 31 marzo di ogni anno, rileva con proprio decreto le variazioni percentuali annuali dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi; al comma 6-bis, che, a pena di decadenza, l’appaltatore presenta alla stazione appaltante l’istanza di compensazione entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto ministeriale; al comma 7, che, per le finalità di cui al comma 4, si possono utilizzare le somme appositamente accantonate per imprevisti, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel quadro economico di ogni intervento, in misura non inferiore all’1 per cento del totale dell’importo dei lavori, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, nonché le eventuali ulteriori somme a disposizione della stazione appaltante per lo stesso intervento nei limiti della relativa autorizzazione di spesa.
Poi il Consiglio di Stato ha anche chiarito che nell’art. 133 del d.lgs. n. 163/2006 erano confluiti sia il meccanismo del prezzo chiuso, già previsto dall’art. 26 della legge n. 109/1994, sia le forme di compensazione di cui alla legge n. 311/2004.
Mentre, rammenta il Consiglio di Stato, l’art. 115 del medesimo codice del 2006, stabiliva espressamente che tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture dovessero recare una clausola di revisione periodica del prezzo.
I giudici di Palazzo Spada, quindi, a valle della disamina normativa che ha riguardato le disposizioni citate, ha affermato la compatibilità delle stesse con l’ordinamento comunitario.
Dopodiché decidendo la controversia ha escluso la revisione del prezzo sia in ragione della disposizione di legge prevista dall’art. 133 del d.lgs. n. 163/2006, sia perché era stata inserita nel contratto apposita clausola di divieto.
In tal modo confermando la decisione del primo giudice che in tal senso si era espresso.
La decisione
Con la decisione in commento il Consiglio di Stato chiarisce che circa la natura e gli obiettivi della disciplina sulla revisione prezzi, già con precedenti sentenze (sez. V, 16 giugno 2020, n. 3874) ha posto in evidenza che:
a) la revisione prezzi (al tempo disciplinata per gli appalti di servizi o forniture dall’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006 che ha recepito la disposizione di cui all’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537) si applica ai contratti di durata, ad esecuzione continuata o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quando lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro;
b) con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporti la definizione di un «nuovo» corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti;
c) l’istituto della revisione dei prezzi, in particolare, ha la finalità di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa e al contempo essa è posta a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto;
d) l’istituto della revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale.
Tuttavia, ai fini della decisione della controversia per i Giudici di Palazzo Spada hanno assunto specifica rilevanza la disposizione contrattuale che esclude(va) la revisionabilità del prezzo, e l’art. 133 del d.lgs. 163 del 2006, medio tempore applicabile, in virtù del quale, Per i lavori pubblici affidati dalle stazioni appaltanti non si può procedere alla revisione dei prezzi.
Quindi, se per un verso la decisione in esame spiega la portata dell’istituto, per altro verso, e in relazione al caso affrontato, evidenzia come nella previgente disciplina la revisione del prezzo fosse sostanzialmente demandata alla negoziazione tra le parti.
Vale la pena evidenziare tuttavia che alla decisione in esame si contrappone il diverso orientamento, sempre espresso dal Consiglio di Stato, in virtù del quale anche in presenza di clausole pattizie che escludono la revisione prezzi appare cogente la disciplina normativa inferibile dall’art. 6, comma 4, l. n. 537 del 1993, alla cui stregua «tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo»; scopo di tale norma è quello di tutelare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni o servizi da parte degli appaltatori delle Amministrazioni pubbliche non subiscano col tempo una diminuzione qualitativa a causa degli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione, incidenti sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta, con conseguente incapacità del fornitore di far fronte compiutamente alle stesse prestazioni; ad essa è stato, pertanto, riconosciuta natura di norma imperativa, alla quale si applicano gli artt. 1339 (inserzione automatica di clausole) e 1419 (nullità parziale) del codice civile; e, appunto in quanto norma imperativa, si inserisce automaticamente nel contratto e prevale sulla specifica diversa regolamentazione pattizia, a nulla rilevando che le parti abbiano o meno previsto il compenso revisionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 06/05/2020, n.2860).
Sebbene non applicabile alla fattispecie, in questo contesto merita comunque d’essere segnalata la norma dell’art. 29 del d.l. n. 4 del 2022 (Decreto Ristori Ter) che introduce l’obbligo di inserimento nei documenti di gara iniziali delle clausole di revisione dei prezzi, così ampliando la portata della disposizione codicistica che sebbene preveda espressamente che la revisione prezzi, prevista dall’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, trovi applicazione anche con riguardo ai settori speciali, tuttavia stabilisce che è operante solo se prevista dai documenti di gara.
Così come, sempre su questo indirizzo, deve segnalarsi l’orientamento del giudice amministrativo in virtù del quale In materia di contratti conclusi con la PA l’art. 6 comma 4 della l. 537/93, come modificato dall’art. 44 della l. 724/94, applicabile ratione temporis, prevede l’obbligo della revisione dei prezzi con cadenza almeno annuale per i negozi ad esecuzione periodica o continuativa; la finalità dell’istituto va rinvenuta da un lato nell’esigenza di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse, e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte, dall’altro nella necessità di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (Tribunale Lecce, sez. II, 20/03/2020, n. 861).
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