Le misure speciali varate di recente per il contenzioso PNRR: le novità introdotte dall’art. 3 del D.L. n. 85/2022 e i primi interventi della giurisprudenza

In particolare, con riferimento a tutte le procedure amministrative esperite ai fini dell’attuazione del detto Piano (progettazione, autorizzazione, approvazione, realizzazione, espropriazione, asservimento, etc.), la norma in esame dispone accorgimenti di carattere processuale, quali:

• il coinvolgimento delle amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR come parti necessarie dei giudizi di che trattasi (comma 4);
• il contenimento dei termini di fissazione dell’udienza pubblica per la discussione del ricorso nel merito, in caso di concessione di una misura cautelare (l’udienza deve svolgersi entro 30 giorni da tale concessione), con decadenza della stessa ove siffatti termini non vengano rispettati, e ciò anche per i giudizi già in corso all’entrata in vigore del decreto (commi 1 e 8);
• l’applicazione delle speciali disposizioni concernenti la concessione della tutela cautelare e l’eventuale dichiarazione della inefficacia del contratto ex art. 125 c.p.a., con modifiche e integrazioni di coordinamento apportate dalla norma in esame all’art. 48, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis (comma 7);
• uno stringente onere motivazionale posto in capo al giudice amministrativo, chiamato a motivare espressamente l’eventuale concessione della tutela cautelare in rapporto alla compatibilità della stessa e della data di udienza pubblica rispetto ai tempi stabiliti per l’attuazione degli interventi oggetto della controversia (comma 2);
• l’applicazione dei termini abbreviati ex artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a. previsti in via ordinaria per le controversie afferenti alle procedure di affidamento dei contratti pubblici (comma 5);
• l’applicazione di tutte le suddette previsioni in ogni grado di giudizio, ovverosia in primo grado, appello, revocazione e opposizione di terzo (comma 6).

1. Premesse e contesto di riferimento

Negli ultimi anni, come noto, il settore delle commesse pubbliche ha conosciuto rilevanti contrazioni e criticità, con riflessi sensibili e penetranti nei diversi comparti socio–economici del Paese, complice dapprima la stagnazione di importanti congiunture economico-finanziarie di vasta portata e, più di recente, la gravissima pandemia da COVID-19 che affligge la comunità internazionale, in modo persistente, da più di due anni.

Ciò ha imposto al legislatore una consistente e periodica revisione di molteplici settori dell’ordinamento, tra cui, in primis, quello dei contratti pubblici, in virtù della sua evidente connotazione di leva strategica e rilevante per la politica economica e sociale, onde arginare e contrastare gli effetti perniciosi delle suddette crisi e congiunture e, al contempo, semplificare e accelerare gli affidamenti e l’esecuzione dei contratti medesimi. Ulteriori interventi legislativi sono stati poi effettuati per sostenere in modo robusto la ripresa economica e sociale delle attività, in attuazione dell’epocale piano di rilancio economico e sociale varato dalla UE a tali fini con il programma “Next Generation EU”, presentato dalla Commissione europea il 27 maggio 2020 ed approvato nel Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020[1].

In particolare, tali riforme hanno condotto negli ultimi tre anni all’approvazione di alcune impattanti iniziative legislative in materia, condensate principalmente nei seguenti provvedimenti:

• il cd. “Decreto Sblocca cantieri” di cui al D.L. 18 aprile 2019, n. 32, conv. con mod. in legge 14 giugno 2019, n. 55;
• il cd. “Decreto Semplificazioni” di cui al D.L. 16 luglio 2020 n. 76, conv. con mod. in legge 11 settembre 2020, n. 120;
• il D.L. del 6 maggio 2021, n. 5, conv. in legge 1° luglio 2021, n. 101, recante l’approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) approntato dal Governo in attuazione del citato programma “Next Generation EU”[2];
• il cd. “Decreto Semplificazioni bis” di cui al D.L. 31 maggio 2021 n. 77, conv. con mod. in legge 29 settembre 2021 n. 108.

In proposito, non può peraltro sottacersi che le suddette riforme, proprio in ragione di taluni eccessi di approccio emergenziale che le hanno contraddistinte (v. il ricorso costante alla decretazione d’urgenza), hanno mostrato, in diverse occasioni e sotto più di un profilo, limiti e carenze in punto di chiarezza, sistematicità ed efficacia delle regole e delle misure adottate di recente.

2. Le riforme relative alla disciplina del contenzioso amministrativo in materia di contratti pubblici e PNRR precedenti al 2022

Fermo quanto sopra, per quanto più rileva in questa sede, va evidenziato che le suddette riforme hanno interessato, tra l’altro, le speciali regole del processo amministrativo attinenti alle controversie in materia di contratti pubblici (cfr. artt. 119 ss. del codice del processo amministrativo di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 e s.m.i.).

Tali regole del processo, come noto, si distinguono per le peculiari finalità di semplificazione e accelerazione dei giudizi, onde assicurare al settore in esame livelli di giustizia coerenti, tempestivi ed efficaci, da ultimo con particolare attenzione al contenzioso connesso all’attuazione degli interventi da attuare nell’ambito del PNRR.

In particolare, dopo la soppressione del cd. “rito super speciale”, introdotto con l’art. 204 del suddetto d.lgs. n. 50/2016 e poi abrogato nel 2019 ad opera dell’art. 1, commi 4 e 5, del citato Decreto Sblocca cantieri[3], con l’art. 4, commi 2, 3 e 4, del “Decreto Semplificazioni del 2020 il legislatore è nuovamente intervenuto sul predetto “rito appalti”, rafforzando la tutela degli affidamenti interessati dai giudizi con l’estensione del perimetro di applicazione dell’art. 125 c.p.a., nei termini e limiti specificati dal citato art. 4, commi 2 e 3, dello stesso Decreto Sblocca cantieri, nonché riformando il procedimento previsto dal detto art. 120 c.p.a. al fine di semplificare e accelerare la definizione dei giudizi[4].

Nella specie, tale riforma del 2020 ha quindi:

• ampliato l’ambito di applicazione del citato art. 125 c.p.a., di modo che sono stati estesi ai giudizi che interessano le peculiari procedure di affidamento semplificate previste dal Decreto Semplificazioni:
• lo stringente onere motivazionale che già caratterizza le decisioni cautelari assunte dal giudice amministrativo per le controversie insorte in relazione alla realizzazione delle infrastrutture strategiche;
• i limiti di caducazione del contratto ivi sanciti in caso di annullamento dei provvedimenti impugnati in tale ambito[5];
• modificato l’assetto dei commi 6 e 9 del predetto art. 120 c.p.a., abbreviando i termini di definizione del giudizio e inserendo una regola generale tesa a stabilire che la decisione del giudice amministrativo, in primo e in secondo grado, intervenga “di norma” in esito alla camera di consiglio fissata per la discussione della istanza cautelare (se presentata), salvo il caso di rinvio del giudizio alla udienza pubblica ove ricorrano gli specifici e tassativi presupposti previsti dal medesimo art. 120, comma 6, c.p.a.[6]

Da ultimo, con specifico riferimento ai giudizi relativi agli interventi previsti per l’attuazione del PNRR, ferma l’applicazione delle norme speciali suddette alle controversie afferenti all’affidamento dei contratti pubblici, l’art. 48 del menzionato Decreto Semplificazioni bis del 2021, rubricato “Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC”, ha previsto al comma 4 che “In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui al comma 1 [ovverosia “In relazione alle procedure afferenti agli investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti funzionali, finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea (…)”], si applica l’articolo 125 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”, estendendo così l’applicazione del suddetto art. 125 c.p.a. anche alle procedure di affidamento dei citati interventi connessi all’attuazione del PNRR[7].

3. Le novità di carattere processuale introdotte dall’art. 3 del D.L. n. 85/2022 a tutela degli interventi previsti per l’attuazione del PNRR

Di recente, sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 157 del 7 luglio 2022 è stato pubblicato il D.L. 7 luglio 2022, n. 85, recante “Disposizioni urgenti in materia di concessioni e infrastrutture autostradali e per l’accelerazione dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati con il Piano nazionale di ripresa e resilienza”, che ha apportato tra l’altro ulteriori modifiche e integrazioni al regime normativo speciale approntato dal legislatore, nei termini dianzi ricordati, per la spedita definizione delle controversie attinenti all’attuazione degli interventi previsti nell’ambito del PNRR. Il Governo ha così introdotto in via d’urgenza un pacchetto di regole che conferiscono ulteriore rilievo, anche nell’ambito della tutela processuale, agli obiettivi di attuazione delle opere e degli interventi finanziati in tutto o in parte dal PNRR, rimarcando il carattere strategico e prioritario che essi assumono presso le istituzioni per il rilancio economico e il benessere sociale del Paese.

Siffatto decreto è entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione sulla G.U.R.I. e, quindi, si applica a partire dalla data dell’8 luglio 2022 (cfr. art. 5).

Ciò posto, l’art. 3 del D.L. n. 85/2022, rubricato “Accelerazione dei giudizi amministrativi in materia di PNRR”, stabilisce ulteriori e peculiari misure di contenimento dei tempi dei giudizi in esame, di ogni grado, estese a tutti i procedimenti amministrativi occorrenti alla detta attuazione. con un innalzamento della soglia di attenzione circa la concessione della tutela cautelare eventualmente richiesta e i tempi di definizione del giudizio in tale caso.

In tal senso, la stessa norma apporta modifiche altresì al predetto art. 48, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis, onde assicurare la coerenza sistematica di siffatte misure e, di conseguenza, l’estensione delle relative finalità in sede cautelare nonché dell’applicazione del citato art. 125 c.pa. a tutti procedimenti amministrativi pertinenti all’attuazione del PNRR[8].

In buona sostanza, con riferimento a tutte le procedure amministrative esperite ai fini dell’attuazione del PNRR (progettazione, autorizzazione, approvazione, realizzazione, espropriazione, asservimento, etc.), la norma de qua dispone speciali misure di accelerazione che incidono sensibilmente sulle regole processuali applicabili, stabilendo:

• il coinvolgimento delle amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR quali parti necessarie dei giudizi di che trattasi, con applicazione delle leggi speciali in materia di notificazione obbligatoria presso gli uffici della Avvocatura dello Stato e degli obblighi di integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a.[9] (comma 4);
• il contenimento dei termini di fissazione dell’udienza pubblica in caso di concessione di una misura cautelare, con decadenza della stessa ove siffatti termini non vengano rispettati, e ciò anche per i giudizi già pendenti all’entrata in vigore del decreto[10] (commi 1 e 8). Segnatamente, si prevede che:
• ove il giudice conceda la tutela cautelare richiesta, l’udienza per la discussione del ricorso nel merito debba tenersi alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di 30 giorni, decorrente dalla data di deposito dell’ordinanza che ha concesso la detta tutela cautelare;
• in caso di rigetto dell’istanza cautelare in primo grado e, poi, di accoglimento della stessa in sede di appello, l’udienza pubblica deve essere fissata nei termini sopra specificati, con decorrenza dei 30 giorni dalla data di ricevimento della ordinanza emessa dal Consiglio di Stato da parte della segreteria del TAR competente;
• qualora l’udienza di merito non si svolga nei termini appena precisati, la misura cautelare concessa perde efficacia;
• nel caso in cui la misura cautelare sia stata già concessa in un momento precedente alla entrata in vigore della norma qui in esame, l’udienza per la discussione del ricorso nel merito deve essere anticipata d’ufficio entro il termine di 30 giorni come indicato al comma 1 del medesimo art. 4 in oggetto;
• l’applicazione delle disposizioni concernenti la concessione della tutela cautelare e l’eventuale dichiarazione della inefficacia del contratto contemplate dal succitato art. 125 c.p.a. Allo scopo, la norma de qua apporta le necessarie modifiche e integrazioni di coordinamento all’art. 48, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis sopra citato, precisando che ai fini della pronuncia cautelare il giudice deve tenere conto della coerenza della stessa rispetto agli obiettivi e ai tempi inerenti all’attuazione degli interventi nell’ambito del PNRR (comma 7);
• uno stringente onere motivazionale posto in capo al giudice amministrativo, chiamato a motivare espressamente l’eventuale concessione della tutela cautelare in rapporto alla compatibilità della stessa e della data di udienza pubblica rispetto ai tempi stabiliti per l’attuazione degli interventi oggetto della controversia (comma 2);
• l’applicazione dei termini abbreviati di cui agli artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a. previsti per le controversie afferenti alle procedure di affidamento dei contratti pubblici[11] (comma 5);
• l’applicazione di tutte le suddette previsioni in ogni grado di giudizio, ovverosia in primo grado, appello, revocazione, opposizione di terzo (comma 6).

4. Le prime pronunce della giurisprudenza in ordine all’applicazione dell’art. 4 del D.L. n. 85/2022

Nonostante il breve arco temporale intercorso dalla data di entrata in vigore dell’art. 4 in questione, id est dall’8 luglio 2022, la giurisprudenza, interpellata sull’applicazione di siffatta previsione, ha già avuto modo di fornire prime indicazioni operative al riguardo.

In particolare, il TAR Puglia (Bari, sez. III) è intervenuto a dirimere, in sede cautelare – per l’appunto – una controversia insorta intorno all’assunzione, da parte della Regione, di un provvedimento ai sensi dell’art. 95 delle NTA (Norme Tecniche di Attuazione) del PPTR (Piano Paesaggistico Territoriale Regionale). È d’uopo rammentare in proposito che, alla stregua dell’art. 95 appena menzionato, “Le opere pubbliche o di pubblica utilità possono essere realizzate in deroga alle prescrizioni previste dal Titolo VI delle presenti norme per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti, purché in sede di autorizzazione paesaggistica o in sede di accertamento di compatibilità paesaggistica si verifichi che dette opere siano comunque compatibili con gli obiettivi di qualità di cui all’art. 37 e non abbiano alternative localizzative e/o progettuali. Il rilascio del provvedimento di deroga è sempre di competenza della Regione”.

Orbene, nel caso scrutinato dal collegio la Giunta regionale – anche in virtù del parere tecnico reso dal Servizio Osservatorio e Pianificazione Paesaggistica, integrato altresì dal parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari del Ministero della Cultura – deliberava il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146, D.Lgs. n. 42/2004 e art. 90 NTA del PPTR, in applicazione della deroga prevista dall’art. 95 sopra esposto, ai cui fini aveva ritenuto sussistenti i presupposti richiesti e, nella specie, l’assenza di “(…) alternative localizzative e/o progettuali”.

Avverso detto provvedimento regionale veniva così promosso un ricorso corredato da istanza cautelare che ne invocava la sospensione in via d’urgenza.

Con ordinanza 1° luglio 2022, n. 295, il TAR Puglia adito accoglieva la domanda cautelare del ricorrente, sospendendo l’efficacia degli atti oggetto di impugnazione e, in primis, la citata deliberazione. Il giudice di primo grado, infatti, opinava che la Giunta non avesse motivato adeguatamente in ordine all’assenza delle alternative localizzative e/o progettuali, ritenendo quindi insussistente il presupposto fondamentale per agire in conformità all’art. 95 suddetto.

La concessione della detta misura interinale veniva allora contestata con appello cautelare proposto innanzi al Consiglio di Stato (sez. IV) da Rete Ferroviaria Italiana (RFI) – parte controinteressata nel giudizio di primo grado – con richiesta di misura cautelare anche monocratica ex art. 56 c.p.a.

A fronte di ciò, il Supremo Consesso si è pronunciato con decreto monocratico del 15 luglio 2022, n. 3387, per mezzo del quale, reputando la controversia inerente all’attuazione di interventi del PNRR, ha:

• ricordato che la concessione di una misura cautelare monocratica d’urgenza inaudita altera parte ex 56 c.p.a. postula l’effettiva esistenza di “una situazione a effetti gravi, irreversibili e irreparabili”;
• evidenziato come, nelle more tra la pubblicazione dell’ordinanza cautelare appellata e la proposizione dell’appello oggetto della sua cognizione, sia entrato in vigore il L. n. 85/2022, il quale, all’art. 3, prevede che per “qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR” è disposta d’ufficio l’anticipazione della “data di discussione del merito alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza”;
• ritenuto che la controversia oggetto di cognizione rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 3 suddetto, come dianzi anticipato;
• stabilito che il giudizio denota i suddetti caratteri di gravità, irreversibilità e irreparabilità.

Sulla scorta di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha quindi concluso che “Ritenuto, alla stregua di quanto sopra e pacificamente trattandosi nella specie di una controversia concernente interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, che il pregiudizio dedotto dalla parte istante denota, pur nel ristretto intervallo temporale anzidetto, i suddetti caratteri gravità, irreversibilità e irreparabilità, occorrendo dunque, per doverosamente assicurare e ripristinare la compatibilità della misura cautelare con il rispetto dei termini previsti dal PNRR, accogliere parzialmente le istanze di parte appellante – con prevalente riguardo al periculum in mora e restando perciò allo stato sostanzialmente impregiudicata ogni definitiva valutazione in punto di fumus boni iuris, da riservare eminentemente alla cognizione del Collegio – nei sensi di cui infra; (…) Ritenuto, sempre con precipuo riferimento al periculum in mora, che – diversamente da quanto si è osservato per i prefati soggetti privati – le esigenze cautelari del Comune di Noicattaro e delle associazioni private [parti ricorrenti in primo grado di giudizio] (…) sembrano prima facie necessariamente recessive, vieppiù in relazione alla ricordata voluntas legis di assicurare comunque il rispetto delle scadenze previste dal PNRR (…) accoglie l’istanza di concessione di misure cautelari monocratiche e, per l’effetto, sospende – nei sensi, nei limiti e alle condizioni di cui in motivazione – l’applicazione delle misure cautelari disposte dal giudice di primo grado con l’ordinanza qui appellata”[12].

5. Considerazioni conclusive e profili critici della norma in oggetto

Le disposizioni appena riportate delineano quindi un nuovo speciale rito accelerato applicabile, come detto, a tutti i procedimenti amministrativi esperiti ai fini dell’attuazione degli interventi ricompresi nell’ambito del PNRR.

Ove si tratti poi, nella fattispecie, di procedimenti di affidamento di contratti pubblici stricto sensu, le peculiari regole di che trattasi si affiancheranno a quelle già contemplate alla stregua degli artt. 119 – 120 c.p.a. – alcune delle quali, come si è visto, già comunque richiamate e applicabili nel rito qui in rilievo afferente alle procedure PNRR (v. i predetti termini abbreviati ex artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a.) – e, in primis, alla succitata previsione che prescrive la definizione dei giudizi, in ogni grado, “di norma” in esito alla camera di consiglio tenutasi per la discussione della misura cautelare, ove richiesta.

La riforma qui disaminata appare indubbiamente coerente con i ricordati obiettivi di agilità e speditezza perseguiti dal Governo in attuazione dei progetti e degli interventi del PNRR e, in tal senso, si raccorda alla suddetta disciplina processuale già strutturata da tempo, nella cornice del codice del processo amministrativo e in via ordinaria, per gli affidamenti di contratti pubblici, informandosi ai medesimi principi e fini sottesi a queste ultime disposizioni.

Come sopra anticipato, altresì dall’assetto di siffatte recenti disposizioni di legge di carattere processuale emerge con chiarezza la crescente attenzione prestata dal legislatore alla prioritaria realizzazione dei programmi e progetti contemplati dal PNRR, che ha condotto alla assunzione di misure ad ampio spettro volte a presidiare procedimenti e tempistiche, arginando lentezze e resistenze di segno contrario. In tale ottica, non può indubbiamente trascurarsi l’esposizione di tali procedimenti e interventi ai rischi derivanti, tra l’altro, dal contenzioso e, di conseguenza, la necessità – strettamente considerata negli ultimi anni in sede di legislazione d’urgenza – di arginare lungaggini e moltiplicazione dei procedimenti, anzitutto nell’ambito della giustizia amministrativa.

Tutto ciò, come già ricordato al principio del presente contributo, ha sollecitato in più occasioni l’assunzione di stringenti misure di revisione dei modelli e di contrazione dei tempi dei giudizi amministrativi, non sempre invero inappuntabili sotto il profilo della chiarezza, dell’efficacia e persino della legittimità delle stesse.

A tale specifico proposito, invero, anche con riferimento all’art. 3 del D.L. n. 85/2022, non può sottacersi qualche perplessità in ordine a quanto previsto al comma 4 di questa norma, laddove si dispone che “Nel caso in cui l’udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal presente comma, la misura cautelare perde efficacia, anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione”.

Difatti, in buona sostanza, a tenore di tale previsione viene espressamente stabilito che, qualora il giudice amministrativo non provveda a celebrare l’udienza di merito nei termini prescritti dalla legge (30 giorni dalla data della eventuale concessione della misura cautelare) il provvedimento di tutela interinale disposto perda efficacia, a scapito in primis del ricorrente che l’aveva invocata e ottenuta in via d’urgenza – poiché, evidentemente, ritenuta in quella sede fondata sui presupposti di legge. Sicché la norma de qua finisce di fatto con l’attuare un meccanismo procedimentale teso inopinatamente a porre a carico del privato ricorrente, che pur non vi ha concorso, l’eventuale intempestività degli adempimenti di pertinenza della macchina della giustizia amministrativa.

Ora, a fronte di ciò non può escludersi l’affiorare di dubbi non peregrini in merito alla effettiva compatibilità di tale previsione di legge rispetto ai principi costituzionali posti a presidio del diritto alla difesa e del giusto processo ai sensi degli artt. 24 e 111 Cost. Vieppiù, la stessa norma pare poter confliggere anche con gli artt. 1, par. 3, e 2, par. 1, lett. a), e 5, della direttiva 2007/66/CE (cd. “Direttiva ricorsi”)[13].

Fermo quanto sopra, più in generale vale infine rimarcare che, ancora una volta, il legislatore ha optato per il ricorso alla decretazione di urgenza al fine di intervenire con sensibili modifiche e revisioni sulla materia dei contratti pubblici e dei pertinenti procedimenti giurisdizionali, esponendosi, come già in passato, a possibili limiti e profili critici in punto di chiarezza, organicità ed efficacia delle misure adottate – pur comprendendosi, quanto meno in questo caso specifico, la sussistenza di pressanti esigenze di salvaguardia degli obiettivi e degli interventi del PNRR sopra ricordati.

In tal senso, l’auspicio permane quello di pervenire finalmente, quando possibile, a un significativo cambio di rotta, anzitutto nel metodo e nella definizione di un approccio sistematico e di lungo respiro in vista delle prossime riforme da varare nel complesso e strategico settore dei contratti pubblici.

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[1] Nel suddetto Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020, i 27 Stati membri dell’Unione hanno segnatamente stabilito di contrastare la crisi economica e sociale in atto scegliendo la via maestra della solidarietà e contraendo quindi un debito comune di 750 miliardi di euro per rispondere alla crisi pandemica.

Il programma varato ha il duplice obiettivo di supportare il recupero dei punti di PIL perduti, ma soprattutto, di gettare le basi per un solido sviluppo economico a 360 gradi fondato su innovazione, digitalizzazione, sostenibilità e coesione sociale.

La quota parte più sostanziosa del programma, pari a 672,5 miliardi di euro, è stata rappresentata dal dispositivo per la ripresa e resilienza che finanzia i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Tanto chiarito, sempre in ambito europeo sono stati poi adottati i seguenti provvedimenti:

• il Regolamento UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 10 febbraio 2021, n. 240, che istituisce uno strumento di sostegno tecnico;
• il Regolamento UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, n. 241, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

Il Regolamento del dispositivo di che trattasi giustifica la sua istituzione “(…) mancando uno strumento che preveda un sostegno finanziario diretto connesso al conseguimento dei risultati e all’attuazione di riforme e investimenti pubblici da parte degli Stati membri in risposta alle sfide individuate nell’ambito del semestre europeo, compresi il Pilastro europeo dei diritti sociali e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU, e che si ponga l’obiettivo di avere un impatto duraturo sulla produttività e sulla resilienza economica, sociale e istituzionale degli Stati membri”.

[2] Vale rammentare che il citato PNRR approntato dal Governo italiano si articola in sei “Missioni”, a loro volta suddivise in sedici “Componenti”, ciascuna delle quali riflette riforme e priorità di investimento in un determinato settore o area di intervento. Le Missioni riguardano le seguenti aree di intervento:

• Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo;
• Rivoluzione verde e transizione ecologica;
• Infrastrutture per una mobilità sostenibile;
• Istruzione e ricerca;
• Inclusione e coesione;

Di particolare rilievo, dunque, per i temi che ci occupano, sono:

• la Missione 2, denominata “Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica”, che si occupa dei grandi temi dell’agricoltura sostenibile, dell’economia circolare, della transizione energetica, della mobilità sostenibile, dell’efficienza energetica degli edifici, delle risorse idriche e dell’inquinamento, al fine di migliorare la sostenibilità del sistema economico e assicura una transizione equa e inclusiva verso una società a impatto ambientale pari a zero;
• la Missione 3, inerente alla “Mobilità sostenibile”, la quale andrà ad intervenire sul fronte delle infrastrutture, modernizzando la rete nazionale e rendendola un asset strategico e all’avanguardia per il rilancio socio-economico del Paese.

[3] Al riguardo, si rammenta che, con l’entrata in vigore del succitato art. 204 del d.lgs. n. 50/2016, il processo amministrativo in materia di contratti pubblici si era dunque dotato di due differenti riti disciplinati dall’art. 120 c.p.a.:

• il rito c.d. “super speciale”, introdotto dal Codice dei contratti pubblici del 2016 con i commi 2 bis, 6 bis, 8 ter, 9 e 11 bis del medesimo art. 120, teso a regolare esclusivamente i giudizi attinenti alla immediata impugnazione delle ammissioni ed esclusioni dalle gare, per vizi inerenti alla carenza di requisiti soggettivi considerati immediatamente lesivi (a prescindere dalla aggiudicazione finale del contratto), secondo canoni e termini di speditezza e semplificazione ancor più serrati ed incisivi;
• il rito “speciale” di cui agli altri commi all’art. 120 citato, già esistente – poiché delineato dagli artt. 119 – 120 c.p.a. di cui al suddetto d.lgs. n. 104/2010 – e finalizzato a garantire un giudizio rapido per l’impugnazione di tutti gli altri aspetti concernenti lo svolgimento delle procedure di affidamento (anche a seguito delle modifiche apportate dall’art. 40, comma 1, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90).

Come detto, il menzionato rito “super speciale” è stato poi soppresso dall’art. 1, commi 4 e 5, del “Decreto Sblocca cantieri”. In tema, cfr. su questa rivista G.F. Maiellaro, Focus sul decreto sblocca cantieri: il superamento del rito “super speciale”, 19 aprile 2019, https://www.appaltiecontratti.localhost/2019/04/19/focus-sul-decreto-sblocca-cantieri-il-superamento-del-rito-super-speciale/; G.F. Maiellaro, Il superamento del rito c.d. “super speciale”, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di),  Gli appalti pubblici dopo la conversione del decreto “sblocca-cantieri”, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2019, Maggioli Editore, pp. 251 – 276.

[4] L’art. 4, commi 2, 3 e 4, del suddetto Decreto Sblocca cantieri dispone segnatamente quanto segue:

“2. In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui agli articoli 1 e 2, comma 2, del presente decreto, qualora rientranti nell’ambito applicativo dell’articolo 119, comma 1, lettera a), del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applica l’articolo 125, comma 2, del medesimo codice.

3. In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui all’articolo 2, comma 3, si applica l’articolo 125 del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
4. All’articolo 120 del codice del processo amministrativo, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 6, primo periodo, le parole “, ferma la possibilità della sua definizione immediata nell’udienza cautelare ove ne ricorrano i presupposti,” sono sostituite dalle seguenti: “, qualora le parti richiedano congiuntamente di limitare la decisione all’esame di un’unica questione, nonché’ in ogni altro caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, è di norma definito, anche in deroga al comma 1, primo periodo dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti, e, in mancanza,”;

b)l comma 9, le parole “Il Tribunale amministrativo regionale” sono sostituite dalle seguenti: “Il giudice” e quelle da “entro trenta” fino a “due giorni dall’udienza” sono sostituite dalle seguenti: “entro quindici giorni dall’udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall’udienza.”.

A seguito di tali modifiche, i commi 6 e 9 dell’art. 120 c.p.a. dispongono all’attualità che:

• “Il giudizio, qualora le parti richiedano congiuntamente di limitare la decisione all’esame di un’unica questione, nonché’ in ogni altro caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, è di norma definito, anche in deroga al comma 1, primo periodo dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti, e, in mancanza, viene comunque definito con sentenza in forma semplificata ad una udienza fissata d’ufficio e da tenersi entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente. Della data di udienza è dato immediato avviso alle parti a cura della segreteria, a mezzo posta elettronica certificata. In caso di esigenze istruttorie o quando è necessario integrare il contraddittorio o assicurare il rispetto di termini a difesa, la definizione del merito viene rinviata, con l’ordinanza che dispone gli adempimenti istruttori o l’integrazione del contraddittorio o dispone il rinvio per l’esigenza di rispetto dei termini a difesa, ad una udienza da tenersi non oltre trenta giorni” (comma 6);
• “Il giudice deposita la sentenza con la quale definisce il giudizio entro quindici giorni dall’udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall’udienza” (comma 9).

[5] L’art. 125 c.p.a. reca peculiari disposizioni processuali applicabili alle controversie che interessano la realizzazione di infrastrutture strategiche, stabilendo quanto segue:

“1. Nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, approvazione, e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, di cui alla parte II, titolo III, capo IV del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, oltre alle disposizioni del presente Capo, con esclusione dell’articolo 122, si applicano le seguenti previsioni.

2. In sede di pronuncia del provvedimento cautelare, si tiene conto delle probabili conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché’ del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera, e, ai fini dell’accoglimento della domanda cautelare, si valuta anche la irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse va comunque comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure.

3. Ferma restando l’applicazione degli articoli 121 e 123, al di fuori dei casi in essi contemplati la sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente. Si applica l’articolo 34, comma 3.

4. Le disposizioni del comma 3 si applicano anche alle controversie relative:

a) alle procedure di cui all’articolo 140 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;

b) alle procedure di progettazione, approvazione e realizzazione degli interventi individuati nel contratto istituzionale di sviluppo ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88;

c) alle opere di cui all’articolo 32, comma 18, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111”.

In sostanza, l’art. 125 c.p.a. prevede che:

• nella fase di tutela cautelare del procedimento il giudice amministrativo tenga in debita considerazione il preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera comparando, ai fini dell’eventuale accoglimento dell’istanza cautelare del ricorrente, l’irreparabilità del pregiudizio arrecabile a quest’ultimo con il detto interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione della procedura di gara (comma 2);
• fermo quanto disposto dagli artt. 121 e 123 CPA, rispettivamente in tema di inefficacia del contratto in caso di gravi violazioni e di sanzioni alternative, al di fuori di queste ipotesi la sospensione o l’affidamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, con conseguente risarcimento del danno solo per equivalente (comma 3).

[6] In merito a tale riforma, cfr. su questa rivista G.F. Maiellaro, L’art. 4 del Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020): le novità sul termine di stipula dei contratti pubblici e sul rito speciale “appalti”, 9 settembre 2020, https://www.appaltiecontratti.localhost/2020/09/09/lart-4-del-decreto-semplificazioni-d-l-n-76-2020-le-novita-sul-termine-di-stipula-dei-contratti-pubblici-e-sul-rito-speciale-appalti/; G.F. Maiellaro, Le novità sul termine di stipula dei contratti pubblici e sul rito speciale “appalti”, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di),  Gli appalti pubblici dopo la conversione del decreto “semplificazioni”, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2020, Maggioli Editore, pp. 65 – 85.

[7] In tema, v. E. Papponetti, La disciplina delle procedure di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di), Gli appalti pubblici nella ripresa post-pandemica, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2021, Maggioli Editore, pp. 188 – 190.

[8] Segnatamente, l’art. 3 del D.L. n. 85/2022 prevede che:

“1. Al fine di consentire il rispetto dei termini previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), qualora risulti anche sulla base di quanto rappresentato dalle amministrazioni o dalle altre parti del giudizio che il ricorso ha ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, in caso di accoglimento della istanza cautelare, il tribunale amministrativo regionale, con la medesima ordinanza, fissa la data di discussione del merito alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza, disponendo altresì il deposito dei documenti necessari e l’acquisizione delle eventuali altre prove occorrenti. In caso di rigetto dell’istanza cautelare da parte del tribunale amministrativo regionale, ove il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza di primo grado, la pronuncia di appello è trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la fissazione dell’udienza di merito. In tale ipotesi, si applica il primo periodo del presente comma e il termine di trenta giorni decorre dalla data di ricevimento dell’ordinanza da parte della segreteria del tribunale amministrativo regionale, che ne dà avviso alle parti. Nel caso in cui l’udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal presente comma, la misura cautelare perde efficacia, anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione.

2. Nella decisione cautelare e nel provvedimento di fissazione dell’udienza di merito, il giudice motiva espressamente sulla compatibilità della misura e della data dell’udienza con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.
3. Le pubbliche amministrazioni sono tenute a rappresentare che il ricorso ha ad oggetto una procedura amministrativa che riguarda interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR.
4. Sono parti necessarie dei giudizi disciplinati dal presente articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera l), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 109, per le quali si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato. Si applica l’articolo 49 del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
5. Ai procedimenti disciplinati dal presente articolo si applicano, in ogni caso, gli articoli 119, secondo comma, e 120, nono comma, del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
6. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche nei giudizi di appello, revocazione e opposizione di terzo.
7. All’articolo 48, comma 4, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 109:

a) dopo le parole «di cui al comma 1» sono aggiunte le seguenti:

«e nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere finanziate in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e di asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR»;

b) dopo le parole «al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.» sono aggiunte le seguenti: «In sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.».

Nelle ipotesi in cui, prima della data di entrata in vigore del presente decreto, la misura cautelare sia già stata concessa, qualora il ricorso abbia ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi opere o interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, l’udienza per la discussione del merito è anticipata d’ufficio entro il termine del comma 1. In tale ipotesi si applicano le ulteriori disposizioni contenute nel presente articolo”.

[9] L’art. 49 c.p.a., rubricato “Integrazione del contraddittorio”, dispone quanto segue:

“1. Quando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei controinteressati, il presidente o il collegio ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.

2. L’integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 74.
3. Il giudice, nell’ordinare l’integrazione del contraddittorio, fissa il relativo termine, indicando le parti cui il ricorso deve essere notificato. Può autorizzare, se ne ricorrono i presupposti, la notificazione per pubblici proclami prescrivendone le modalità.

Se l’atto di integrazione del contraddittorio non è tempestivamente notificato e depositato, il giudice provvede ai sensi dell’articolo 35.

4. I soggetti nei cui confronti è integrato il contraddittorio ai sensi del comma 1 non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti”.

[10] Tale previsione di profilo transitorio, che contempla per l’appunto l’applicazione delle disposizioni processuali de quibus anche ai giudizi pendenti al momento della entrata in vigore del D.L. n. 85/2022, pare coerente con il principio ex art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale (cd. “preleggi”) – alla cui stregua “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo” – ai sensi del quale le norme che interessano la materia processuale si applicano altresì ai procedimenti in corso.

[11] Nella fattispecie, gli artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a. prevedono che:

• “Tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché’ quelli di cui all’articolo 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nel presente articolo” (art. 119, comma 2, c.p.a.);
• “Il giudice deposita la sentenza con la quale definisce il giudizio entro quindici giorni dall’udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall’udienza” (art. 120, comma 9, c.p.a).

[12] Al riguardo, cfr. V. Sordi, Art. 3, d.l. n. 85/2022: prime applicazioni da parte della giurisprudenza amministrativa, 22 luglio 2022, in www.lamministrativista.it, Giuffrè Editore.

[13] Nella fattispecie, il citato art. 1, par. 3, della Direttiva ricorsi, rubricato “ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso”, prevede che “3. Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione”.

A sua volta, l’art. 2, par. 1, lett. a) e 5, della medesima Direttiva ricorsi, rubricato “Requisiti per le procedure di ricorso”, dispone specificamente che:

“1. Gli Stati membri provvedono affinché i provvedimenti presi in merito alle procedure di ricorso di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che consentono di: a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti cautelari intesi a riparare la violazione denunciata o ad impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dall’amministrazione aggiudicatrice; (…).

5. Gli Stati membri possono prevedere che l’organo responsabile delle procedure di ricorso possa tener conto delle probabili conseguenze dei provvedimenti cautelari per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché per l’interesse pubblico e decidere di non accordare tali provvedimenti qualora le conseguenze negative possano superare quelle positive.

La decisione di non accordare provvedimenti cautelari non pregiudica gli altri diritti rivendicati dal soggetto che chiede tali provvedimenti”.