La disciplina comunitaria degli aiuti di Stato

La materia degli aiuti di Stato coinvolge ormai ogni amministrazione ed ogni settore di attività. Le regole della concorrenza applicate al finanziamento pubblico delle attività economiche, ignorate per decenni dalle amministrazioni, fanno parte oggi del bagaglio di conoscenze di cui deve essere dotato un operatore pubblico, a prescindere dal settore di attività in cui sia impegnato.

La recente giurisprudenza della Corte di giustizia, in relazione al caso Leipzig-Halle, e l’interpretazione di essa data dai Servizi della Commissione hanno esteso il campo di applicazione della disciplina degli aiuti di Stato a settori precedentemente considerati immuni da queste regole, come le infrastrutture di trasporto (porti e aeroporti), le infrastrutture e le attività culturali (musei, siti archeologici, biblioteche, teatri, eventi artistici o musicali, ecc.), le infrastrutture sportive (stadi, campi sportivi, piscine, palazzi dello sport, …).

Questa evoluzione dell’approccio della Commissione europea alla materia ha enormemente allargato la platea di coloro che, nella loro attività quotidiana, dovranno tener conto di regole in periodica evoluzione, spesso di non facile interpretazione in relazione ai casi concreti, non sempre inquadrabili nelle fattispecie astratte disciplinate dalle norme. Non solo le amministrazioni centrali o regionali, ma ogni ramo dell’amministrazione pubblica – dal sistema delle Camere di commercio agli oltre 8.000 Comuni, alle Comunità montane, ai GAL – deve ormai fare i conti con le regole della concorrenza ed accollarsi gli adempimenti amministrativi che queste impongono.

La recente previsione di legge dell’obbligo di registrare ogni aiuto nel costituendo Registro nazionale degli aiuti, pena l’inefficacia dell’aiuto medesimo e la sua eventuale restituzione, coinvolge gli stessi beneficiari delle agevolazioni pubbliche, che già la giurisprudenza comunitaria ha da tempo responsabilizzato, escludendo la possibilità di invocare il legittimo affidamento nel caso gli aiuti vengano giudicati successivamente non compatibili con le regole europee: principio che è costato a molte imprese la restituzione di agevolazioni ottenute anche molti anni prima e che – ultimo caso – costringerà imprese dell’Abruzzo a corrispondere allo Stato gli importi corrispondenti agli sgravi fiscali e contributivi di cui hanno beneficiato, a norma di legge, in seguito all’evento sismico del 2009.

Non sempre chi scrive condivide l’impostazione della Commissione. I principali punti di disaccordo sono stati evidenziati in altra sede (1). Al di là di ogni polemica, il presente volume intende fornire agli operatori del settore – pubblici e privati – un quadro completo delle regole della concorrenza che disciplinano l’intervento pubblico a favore delle imprese: un quadro critico che non si limiti all’esposizione delle norme e dei principi, ma che chiarisca i dubbi interpretativi da cui sono frequentemente colti i Servizi delle amministrazioni che si occupano di redigere misure di aiuto (leggi, bandi) e/o di dare loro attuazione, nonché le imprese o i loro consulenti che devono confrontarsi con adempimenti frequentemente incomprensibili.

Verrà illustrato, ad esempio, come si applica il concetto di “impresa unica” introdotto dai nuovi regolamenti de minimis, come deve essere formulata dalle amministrazioni e compilata dalle imprese l’autodichiarazione sugli aiuti ricevuti, come si calcolano gli interessi nel caso di recupero di aiuti illegali e incompatibili, cosa dispongono le regole sul cumulo; e così via.

I commenti ed i consigli che accompagnano l’esposizione derivano dall’esperienza ultraventennale costituita da centinaia di casi sottoposti da amministrazioni e imprese nell’ambito di rapporti di collaborazione a carattere spesso continuativo, da continue verifiche con la Commissione europea (con la quale è stato elaborato un ricco dossier di quesiti e risposte), dall’accesso alla piattaforma della Commissione sui quesiti posti dagli Stati membri, dall’esperienza derivante dalla partecipazione ai tavoli specialistici in materia di aiuti di Stato attivati fra le amministrazioni, dal coinvolgimento per conto delle autorità nazionali in indagini della Commissione e procedure di infrazione.

La disciplina degli aiuti di Stato che scaturisce dal cosiddetto processo di modernizzazione è oggi costituita, in larghissima misura, da un complesso di disposizioni che stabiliscono le condizioni nel rispetto delle quali possono essere concessi aiuti pubblici alle imprese in esenzione da notifica. Si tratta di quattro regolamenti che disciplinano gli aiuti de minimis nei diversi settori di attività; di tre regolamenti di esenzione per categoria (il regolamento generale e quelli specifici per il settore agricolo e per quello della pesca e dell’acquacoltura) e di una decisione relativa alle compensazioni per oneri di servizio pubblico a gestori di SIEG. Alcuni documenti (“Orientamenti”) completano il quadro di riferimento, disponendo le condizioni cui devono attenersi gli Stati nel predisporre aiuti non coperti dalle esenzioni, in particolare in caso di superamento di determinati importi.

Tutte queste regole vengono qui esaminate non per fonte normativa, ma per tipologia di problema, anche in considerazione del fatto che gli stessi regolamenti, benché in principio settoriali, hanno in realtà una portata in larga misura trasversale. Il regolamento generale di esenzione per categoria (Regolamento 651/2014), ad esempio, consente di concedere aiuti in base ad esso anche alle imprese agricole (finanziamento del rischio, ricerca, innovazione, formazione, assunzione di lavoratori svantaggiati e disabili, ambiente) o a quelle della pesca e dell’acquacoltura (avviamento, finanziamento del rischio, ricerca, innovazione, formazione, assunzione); le imprese agricole, a loro volta, possono accedere sia al regolamento generale che a quello agricoltura per aiuti in caso di attività di trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli; infine, certi principi hanno portata generale e condizionano tutti i regolamenti.

Dopo aver illustrato i principi generali (come la nozione di aiuto di Stato, la compatibilità degli aiuti, i meccanismi di recupero, con riferimento anche al contesto nazionale), si prendono in considerazione le regole a carattere trasversale (quantificazione degli aiuti, limiti alla cumulabilità, divieto di aiuti all’esportazione, …), per passare poi all’esame delle singole tipologie di aiuto: dagli aiuti de minimis agli aiuti con finalità specifiche (calamità naturali, investimenti, ricerca, servizi alle PMI, avviamento di nuove attività, misure di tipo ambientale, formazione, assunzione, infrastrutture, …). Ciascun argomento viene trattato in chiave operativa, con riferimento ai precedenti, alle interpretazioni ufficiali della Commissione e della Corte, fornendo suggerimenti dettati dall’esperienza diretta e dal dibattito in corso tra addetti ai lavori.

La materia non sempre consente interpretazioni univoche e la stessa Commissione su taluni temi è restia a fornire indicazioni precise, nel timore di creare precedenti trasferibili a realtà diverse da quelle sulle quali si pronuncia. A volte i testi presentano incongruenze e differenze tra la versione in lingua inglese e quella italiana (2). Le regole sono di recente emanazione e la loro corretta interpretazione verrà dalla prassi che si svilupperà nel tempo; prassi che sarà costantemente monitorata in modo da offrire elementi di valutazione agli operatori della materia. Tutte le novità degne di rilievo sa¬ranno reperibili al seguente indirizzo: www.europroject-online.it.

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(1) C.E. BAldi, Se questo è mercato… Gli aiuti di Stato in un’Europa tecnocratica, Napoli, Editoriale Scientifica, 2014.

(2) Queste differenze sono evidenziate nel testo e sono inoltre raccolte nell’Allegato I, in modo che si possano apportare le necessarie modifiche o annotazioni nei testi in uso.