Secondo la prescrizione del capitolato tecnico (…) l’esperto legale deve essere in possesso di «laurea in giurisprudenza con minimo 10 anni di esperienza nella predisposizione ed esaminazione dei certificati catastali dei beni immobiliari e nelle ispezioni e visure catastali». Il punto, come si è già osservato, è stabilire se l’esperienza decennale richiesta debba essere maturata a seguito del conseguimento della laurea in giurisprudenza; oppure se valga, ai fini del requisito, anche l’esperienza in materia maturata prima, contestualmente o successivamente al titolo di laurea.
Ad avviso del Collegio, la norma del capitolato va intesa nel secondo senso.
Ciò si giustifica, in particolare, muovendo dalla descrizione delle prestazioni oggetto del servizio, che consente di evincere come, in particolare per il censimento del patrimonio immobiliare (…), non sono necessarie specifiche conoscenze giuridiche. Si fa riferimento, a titolo di esempio, ai necessari «rilievi ambientali, urbanistici e giuridici per la verifica dello stato di adeguamento normativo degli immobili e delle relative condizioni di sicurezza. […] tale attività consiste: nella verifica dell’esistenza e della validità delle certificazioni e delle autorizzazioni di legge occorrenti; nella verifica della sussistenza, per le unità ambientali dell’edificio delle condizioni di sicurezza disposte dalle normative e per i componenti e parti dei sistemi impiantistici, della rispondenza alla normativa tecnica di funzionamento e di sicurezza». Si tratta di compiti e mansioni che, come anticipato, non presuppongono conoscenza giuridiche che costituiscano esclusivamente l’esito di studi accademici, ma implicano piuttosto esperienze eclettiche, vale a dire competenze acquisite con la pratica professionale, accompagnate e sostenute dalla consapevolezza teorica delle prestazioni rese (data dalla laurea in giurisprudenza).
Sulla base di tali osservazioni, sembra ragionevole pertanto interpretare il requisito richiesto come relativo a un’esperienza formatasi sia prima che dopo la laurea, purché la figura professionale indicata sia in possesso anche del titolo accademico (come nel caso dell’esperto legale indicato da -OMISSIS-). La clausola deve essere interpretata nel senso che possono valere anche gli anni di esperienza maturati prima della laurea.
Indice
Brevi cenni sul giudizio di primo grado
Conbando pubblicato in data 11 aprile 2022, la Regione Lazio ha indetto una procedura per l’affidamento dei “servizi di rilevazione dei beni mobiliari e immobiliari di proprietà della regione Lazio”, avente durata di 36 mesi, del valore complessivo pari a € 4.550.034,10.
Il provvedimento di aggiudicazione è stato impugnato dalla seconda classificata che denuncia la carenza in capo all’aggiudicataria dei requisiti professionali richiesti dalla lex specialis di gara (in particolare, l’assenza del prescritto requisito di esperienza decennale in capo agli esperti legali e urbanistici, indicati dalla OMISSIS per l’esecuzione delle prestazioni oggetto della commessa).
Inoltre, la seconda graduata ha esperito, ai sensi dell’art. 43 c.p.a., ricorso con motivi aggiunti volto a contestare l’ammissione alla procedura di gara della OMISSIS per la sussistenza della causa di esclusione di cui all’art. 80, co. 5, lett. c) del d.lgs. n. 50/2016 (ratione temporis applicabile), in capo all’amministratore di fatto della società – il quale ha subito condanna per fatti rientranti nel delitto di corruzione – nonché al rappresentante legale, rinviato a giudizio per reati corruttivi.
Con sentenza n. 5663 del 4 aprile 2023, il T.a.r. Lazio ha accolto parzialmente – nei limiti di cui al primo motivo di censura – il ricorso principale, giacché la figura professionale, indicata dall’aggiudicataria quale esperto legale, aveva conseguito la laurea in giurisprudenza da poco più di cinque anni difettando, dunque, del requisito esperienziale di 10 anni maturati in relazione allo svolgimento delle attività di esame e predisposizione della documentazione relativa al censimento del patrimonio immobiliare della Regione.
Il Collegio ha ritenuto, invece, di dichiarare l’infondatezza della sopraindicata censura dedotta anche con riguardo alla figura dell’esperto urbanistico.
Per quanto concerne, invece, i motivi aggiunti il Giudice di prime cure li ha dichiarati irricevibili per tardività “in quanto i procedimenti pendenti a carico degli esponenti della OMISSIS erano conoscibili dalla ricorrente già in data 14 luglio 2022, a seguito della trasmissione da parte della regione del DGUE in cui sono puntualmente indicati tutti i procedimenti penali pendenti nei confronti sia del socio (…) sia dell’amministratore (…) con espressa menzione delle fattispecie di reato”.
Nel corso del giudizio di primo grado, l’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale con il quale ha chiesto l’esclusione dalla procedura de qua della OMISSIS per mancanza dei requisiti richiesti in capo ai professionisti indicati (i.e. esperto urbanistico), asserendo l’illegittimità dell’operato della Commissione di gara per aver consentito – tramite l’espletamento del soccorso istruttorio – di regolarizzare tale carenza.
Tuttavia, il Collegio ha respinto il suddetto ricorso ritenendo provato il possesso dei requisiti esperienziali allegati dei professionisti indicati dal RTI OMISSIS.
Avverso la citata sentenza la società OMISSIS ha proposto appello sulla scorta di plurime censure.
Il caso di specie
L’appellante ha dedotto che il requisito esperienziale previsto dal Capitolato speciale di gara (i.e. “laurea in giurisprudenza con minimo 10 anni di esperienza nella predisposizione ed esaminazione dei certificati catastali dei beni immobiliari e nelle ispezioni e visure catastali”) non richiedeva che l’esperienza dovesse essere maturata post-laurea, essendo i due elementi – laurea ed esperienza – distinti e non sovrapponibili.
A riguardo, secondo la ricorrente, la lex specialis non contemplava alcuna disposizione volta a specificare che l’esperienza professionale decennale (nella specie, certificati, ispezioni e visure catastali) dovesse essere maturata successivamente al conseguimento del titolo di studio.
In questo senso, argomentando testualmente, l’esponente ha rappresentato come la lex di gara – con riferimento alla laurea in giurisprudenza – avrebbe omesso qualsivoglia riferimento alla data di conseguimento del titolo, richiedendo esclusivamente il “possesso del titolo accompagnato da esperienza decennale”. Di contro, per altre figure professionali, la stessa avrebbe puntualmente formulato la frase riferendosi alla “esperienza decennale accompagnata da titolo di studio”.
Secondo la ricorrente, ritenere indispensabile il previo conseguimento del titolo di studio, ai fini della valutazione del requisito in esame, equivarrebbe a stravolgere completamente il significato e le finalità della disposizione capitolare.
Ne consegue, dunque, che l’esperienza decennale non avrebbe potuto che riferirsi esclusivamente all’esperienza acquisita nella “predisposizione e esaminazione dei certificati catastali dei beni immobiliari e nelle ispezioni e visure catastali”, non sussistendo alcun riferimento alla data di conseguimento del relativo titolo.
L’appellante ha dedotto, altresì, la violazione dell’art. 83, co. 1 e co. 6 del d.lgs. n. 50/2016, sostenendo che l’operatore secondo graduato avrebbe dovuto essere escluso in quanto nessuno dei professionisti indicati nel team di progetto in area urbanistica aveva dimostrato il possesso dell’esperienza professionale pregressa, come richiesto dalla lex specialis.
La parte appellata avrebbe dichiarato di possedere i requisiti professionali previsti dal capitolato tecnico[1], ma nulla in merito al possesso del requisito relativo all’esperienza pregressa.
Del tutto illegittimamente, secondo la ricorrente, il RUP avrebbe dunque attivato il soccorso istruttorio in palese violazione del par. 13 del Disciplinare, che disponeva testualmente: “le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda in particolare la mancanza, l’incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del DGUE , con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica, possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio di cui all’articolo 83, co.9 del codice”.
Dalla lettura della disposizione sopracitata risulterebbe chiara l’illegittimità del sub-procedimento di soccorso istruttorio disposto dal R.U.P., trattandosi di omessa dichiarazione riguardante il requisito minimo di partecipazione previsto a pena di esclusione e per di più integrante un requisito minimo indispensabile per la valutazione dell’offerta tecnica.
Ne deriverebbe, dunque, l’erroneità della sentenza impugnata per assoluta carenza di istruttoria e di motivazione in ordine alla mancata esclusione della ditta seconda classificata per omessa indicazione nel DGUE di un elemento essenziale afferente l’offerta tecnica.
Il RTI OMISSIS ha proposto appello incidentale, reiterando le censure già dedotte in primo grado.
La decisione del Consiglio di Stato
La V sez. del Consiglio di Stato con sentenza n. 2895, pubblicata in data 27 marzo 2024, ha accolto il primo motivo di ricorso proposto dall’appellante, assorbendo le ulteriori censure.
Ad avviso del Collegio, il par. 3.3, lett. c) del Capitolato deve essere inteso nel senso di richiedere un’esperienza decennale “nella predisposizione ed esaminazione dei certificati catastali dei beni immobiliari e nelle ispezioni e visure catastali” che ben può essere maturata prima, contestualmente o anche solo successivamente al titolo di laurea.
Del resto, sono le stesse prestazioni oggetto del servizio – in particolare il censimento del patrimonio immobiliare – a non richiedere specifiche conoscenze giuridiche.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti, “si tratta di compiti e mansioni che non presuppongono conoscenze giuridiche acquisite all’esito di studi accademici, ma implicano piuttosto esperienze eclettiche, vale a dire competenze acquisite con la pratica professionale, accompagnate e sostenute dalla consapevolezza teorica delle prestazioni rese”.
Pertanto, il Collegio ha ritenuto che “la statuizione debba essere interpretata nel senso che possono valere anche gli anni di esperienza maturati prima della laurea.
Per quanto concerne, invece, i motivi dell’appello incidentale essi sono risultati inammissibili ed infondati, ex art. 104, co.1 c.p.a.
Nella specie, il Collegio ha, in primis, considerato che gli appellanti incidentali avrebbero dovuto tempestivamente dedurre le doglianze – relative alla sussistenza di gravi illeciti professionali a carico dell’amministratore di fatto e del rappresentante legale della OMISSIS – fin dalla proposizione del ricorso introduttivo in primo grado, in quanto facilmente evincibili dalle dichiarazioni rese nel Dgue e dagli altri atti del procedimento di gara.
In secundis, secondo il Giudice e contrariamente a quanto asserito dalla controinteressata, l’esperto urbanistico indicato dall’aggiudicataria era pienamente in possesso dei requisiti esperienziali richiesti, assumendo rilevanza il periodo di collaborazione come business analyst, da considerarsi come pertinente rispetto al criterio di esperienza indicato nel Capitolato.
Del pari infondato, secondo il Giudice, il terzo motivo di appello incidentale per le medesime ragioni di accoglimento del primo motivo di ricorso principale, dovendosi valorizzare l’esperienza maturata in materia prima, contestualmente o successivamente al titolo di laurea.
Brevi profili ricostruttivi
Sono duplici gli aspetti di interesse affrontati nella sentenza in parola.
In primo luogo, emerge chiaramente come la definizione del presente giudizio sia dipesa esclusivamente dall’interpretazione attribuibile alle disposizioni del Capitolato di gara asseritamente violate. Ritenere indispensabile il previo conseguimento del titolo di studio (i.e. laurea in giurisprudenza), richiesto ai fini della maturazione e della valutazione del requisito, avrebbe stravolto completamente il significato e le finalità a cui l’invocata disposizione capitolare si ispira.
Un’interpretazione rispettosa dei caratteri di proporzionalità e adeguatezza avrebbe, difatti, valorizzato l’elemento temporale – richiesto dalla lex specialis – nella sola ipotesi in cui fosse risultato funzionale a garantire all’Amministrazione la specifica utilità che quest’ultima intendeva acquisire mediante il confronto competitivo. A tal proposito, in una recente sentenza formulata su un caso analogo, il g.a. ha avuto modo di chiarire che “la ragionevolezza di tali criteri appare evidente, in quanto volta a consentire la selezione dei candidati attribuendo la necessaria prevalenza al possesso di una adeguata esperienza lavorativa specificamente acquisita nello svolgimento di mansioni aventi contenuto sovrapponibile a quello caratterizzante il profilo professionale proprio del ruolo oggetto dell’indetta selezione” (T.a.r. Campania, Napoli, sez. V, 23 settembre 2020, n. 3981).
Del resto, l’impossibilità di riferire il concetto di “esperienza decennale” al periodo di conseguimento della laurea in giurisprudenza risponde all’esigenza di riconoscere autonomia concettuale ai due requisiti, valorizzando la diversa funzione cui essi sono asserviti.
Per di più, è la stessa natura dei servizi richiesti dalla lex di gara ad avvalorare il necessario riferimento del dato temporale all’esperienza professionale maturata, in quanto trattasi di una tipologia di attività il cui esercizio è notoriamente non subordinato dall’ordinamento al possesso di titoli di studio, benché mai della laurea in giurisprudenza.
Ma vi è di più.
Se da una parte, il conseguimento della laurea in giurisprudenza dovrebbe essere volta ad assicurare competenze di tipo giuridico, maturate all’esito di un percorso universitario, dall’altra, l’esperienza professionale mirerebbe a garantire un “saper fare” mediante l’esercizio di una certa attività, ripetuta nel tempo e, peraltro, avulsa dal possesso del titolo di studio. Conseguentemente, il dato temporale assumerebbe valenza esclusivamente se riferito al concetto di esperienza professionale, indipendentemente dal periodo trascorso dal conseguimento del titolo di studio.
In tal senso, deporrebbe altresì la formulazione del Capitolato tecnico, laddove ha previsto la realizzazione di rilievi catastali mediante la raccolta per ogni unità catastale dei dati anagrafici e delle caratteristiche immobiliari, nonché la compilazione delle schede di censimento e di vigilanza e la predisposizione della documentazione fotografica del bene immobiliare rilevato. Tutte queste attività svilupperebbero la competenza in materia catastale mediante la semplice esecuzione delle procedure, non necessitando di cognizioni giuridiche; pertanto, ben potrebbero essere svolte da risorse che abbiano maturato una qualificazione esperienziale anche in mancanza del titolo di studio.
Ciò risulterebbe confermato anche dall’analisi complessiva della lex specialis che – per altre figure professionali – ha invece operato un collegamento espresso tra l’acquisizione del titolo di studio richiesto e le pertinenti esperienze professionali acquisite[2].
Ed infatti l’attività esperienziale richiesta e, nella prassi del tutto avulsa da qualunque tipo di laurea, nulla potrebbe aggiungere – con il passare del tempo – alle nozioni teoriche di un dottore in giurisprudenza.
Nel caso di specie, dal curriculum vitae prodotto in sede di gara e dalla documentazione offerta a comprova, risulta chiaro che l’Avvocato indicato dal concorrente nella veste di esperto legale ha conseguito la laurea in giurisprudenza nell’anno accademico 2013-2014, è iscritto all’albo degli avvocati e ha maturato l’esperienza richiesta antecedentemente alla conclusione del corso di laurea, avendo svolto dal 2011, all’interno di studi legali, mansioni di collaboratrice nella gestione delle pratiche relative a procedure esecutive mobiliari e immobiliari.
In definitiva, appare chiaro come la competenza decennale richiesta non potrebbe che riferirsi alla cosiddetta “esperienza professionale” e non al tempo trascorso dal conseguimento del titolo accademico, che nulla aggiungerebbe rispetto alle competenze professionali richieste per l’adempimento del servizio in parola.
Per quanto concerne il secondo profilo di interesse – relativo ai requisiti richiesti per l’esperto urbanistico – l’appellante rappresenta quanto segue.
Il par. 6 del Disciplinare di gara annovera l’esperienza pregressa per almeno un esperto urbanistico tra i requisiti soggettivi “speciali”, che devono essere posseduti e dimostrati al momento della partecipazione alla gara.
La chiara portata delle prescrizioni è conforme all’art. 83 co.6 d.lgs. 50/2016 a tenore del quale “le stazioni appaltanti possono richiedere i requisiti per garantire che gli operatori economici possiedano le risorse umane tecniche e l’esperienza necessarie per eseguire l’appalto con un adeguato standard di qualità”.
Del resto, è pacifico ravvisare nella disposizione soprarichiamata il supporto normativo per riconoscere ampia discrezionalità alla stazione appaltante nella previsione di requisiti pertinenti rispetto alla tipologia e all’oggetto dell’appalto, idonei ad assicurare l’esecuzione delle prestazioni contrattuali con un elevato livello qualitativo.
Nel caso di specie, i rilievi urbanistici integrano l’esecuzione di operazioni tecniche che sarebbero ineseguibili qualora nessuna tra le risorse indicate nel team urbanistico avesse maturato adeguata esperienza pregressa.
Dai curricula del team di progetto inseriti nell’offerta tecnica di OMISSIS risultava che le risorse individuate erano in possesso del titolo di studio (laurea in architettura), ma prive della specifica esperienza pregressa richiesta “nella realizzazione di rilievi urbanistici al fine di individuare i vincoli e le zone urbanistiche”.
Secondo le appellanti incidentali e contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione di gara, la suddetta mancata dichiarazione nella documentazione di gara non avrebbe potuto essere sanata con l’attivazione del soccorso istruttorio, trattandosi di carenza di un requisito minimo di partecipazione, previsto a pena di esclusione (parr. 6 e 6.3 del Disciplinare).
Come correttamente indicato dal Consiglio di Stato nella sentenza in parola, alla dichiarazione sostitutiva contenuta nel Dgue (relativa al possesso del requisito richiesto dal Capitolato per la figura dell’Esperto urbanistico) non si sarebbe potuto attribuire un “valore giuridico preclusivo e incontestabile”.
Invero, nelle procedure di affidamento la stazione appaltante è tenuta a verificare l’effettivo possesso dei requisiti dichiarati mediante acquisizione della documentazione e degli atti a comprova; tale principio, deve essere fatto valere sia quando la documentazione acquisita produca effetti giuridici vantaggiosi per il dichiarante, sia quando detta documentazione – smentendo il contenuto della dichiarazione sostitutiva – determini effetti sfavorevoli per l’operatore economico.
Nel caso di specie, come peraltro già affermato dal primo Giudice, il Consiglio di Stato ha concluso che “contrariamente a quanto sostengono le appellanti incidentali, rileva come requisito di esperienza anche il periodo di collaborazione con mansione di business analyst (…), pertinente rispetto al criterio di esperienza indicato nel capitolato”.
Correttamente, quindi, l’esperto urbanistico indicato da OMISSIS è stato ritenuto in possesso del requisito dell’esperienza almeno decennale, oltre che del titolo di laurea in architettura.
Considerazioni conclusive
Alla luce della pronuncia in commento, ciò che rileva è, innanzitutto, la massima attenzione che la stazione appaltante è tenuta a prestare nella formulazione delle previsioni di gara, volte ad identificare i requisiti soggettivi speciali (nella specie esperienziali) previsti a pena di esclusione, onde evitare incomprensioni o margini di ambiguità.
Invero, è bene precisare che la documentazione di gara – intesa come il complesso degli atti predisposti in occasione di una procedura d’appalto – costituisce la c.d. lex specialis di riferimento per ogni procedura ad evidenza pubblica, vincolante sia per i partecipanti alla stessa sia per la stazione appaltante.
La pronuncia in commento offre una soluzione interpretativa che predilige l’aspetto sostanziale in ordine al possesso dei requisiti soggettivi, a cui si affianca anche la funzionalizzazione degli stessi rispetto all’oggetto del contratto, in contrapposizione all’orientamento meramente formalistico espresso dal giudice di prime cure.
Al contempo, dalla sentenza in esame emerge chiaramente anche la necessità di ribadire i confini di operatività dell’istituto del soccorso istruttorio che, come noto, risulta precluso qualora venga impiegato al solo fine di sanare carenze afferenti all’offerta economica ed all’offerta tecnica” (art. 83, co. 9, secondo periodo del d.lgs. n. 50/2016).
Pertanto, esso non è un rimedio esperibile tout court ogni volta che si dovessero ravvisare omissioni od irregolarità, non potendosene consentire l’attivazione laddove la carenza riguardi un requisito afferente l’offerta tecnica ovvero economica.
Secondo la giurisprudenza è, quindi, escluso il soccorso istruttorio volto a sanare carenze strutturali dell’offerta tecnica, giacché esse riflettono una lacuna essenziale dell’offerta, tale da determinarne incertezza assoluta o indeterminatezza del suo contenuto (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 1030 del 13 febbraio 2019; Cons. Stato, Sez. V, n. 324 del 10 gennaio 2023).
Ragionando diversamente si determinerebbe una violazione del principio della par condicio, oltre che una evidente alterazione del meccanismo di selezione della miglior offerta in gara.
Note
[1] Ai sensi del paragrafo 3.3 del Capitolato, il requisito professionale richiesto consisteva nel possesso di: “laurea triennale di primo livello/diploma urbanistico triennale in architettura, edilizia, ingegneria delle infrastrutture con minimo 10 anni di esperienza e con competenze nella realizzazione di rilievi urbanistici al fine di individuare i vincoli e le zone urbanistiche”.
[2] Si tratta del cosiddetto “Operatore data entry” per il quale la legge di gara ha richiesto “minimo tre anni di esperienza con diploma di scuola secondaria di secondo grado, o cultura equivalente, e adeguatamente formato nelle operazioni di rilevazione fisica ed architettura dei beni”.
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