In caso di gara suddivisa in lotti, la giurisprudenza ha affermato che in linea generale: “ai fini della competenza territoriale inderogabile dei Tar non rileva che la procedura, la commissione giudicatrice e il RUP (come nel caso di specie) siano unici, laddove gli atti impugnati abbiano effetti immediati e diretti nel territorio di una regione” (Cons. Stato, sez. V, 11 novembre 2022, n. 9912). La gara suddivisa in lotti, in questa stessa direzione, è infatti da intendere alla stregua di atto “ad oggetto plurimo”. Più in particolare: “la procedura di gara per cui è controversia non è una procedura unica ma plurima, secondo il principio che la procedura suddivisa in più lotti si articola in una pluralità di procedure di gara ciascuna avente a oggetto l’affidamento del singolo lotto” (Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2022, n. 7363, cit.). Come osservato da un costante indirizzo della giurisprudenza: “un bando di gara pubblica suddiviso in lotti è un atto ad oggetto plurimo e determina l’indizione non di un’unica gara, ma di tante gare, per ognuna delle quali vi è un’autonoma procedura che si conclude con un’aggiudicazione” (Cons. Stato, V, ord. n. 7363/2022; sentenze III, n. 1281/2022, V, nn. 1070/2020, 52/2017 e 3241/2015), sicchè va condivisa la premessa della ricorrente secondo cui la procedura di gara suddivisa in più lotti per cui è causa si articola in una pluralità di procedure, ciascuna avente a oggetto l’affidamento del singolo lotto” (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2022, n. 10561, cit.). Più da vicino, non rileva il fatto che RUP e commissione di gara siano unici, risolvendosi tale aspetto in un mero fattore di economicità procedimentale e di maggiore efficienza decisionale. Al riguardo è stato affermato che: “L’indizione di una gara suddivisa, infatti, è finalizzata anche a ridurre i costi che la stazione appaltante deve sostenere per l’affidamento di più contratti fra loro analoghi; sarebbe, dunque, illogico moltiplicare il numero delle Commissioni giudicatrici e, con queste, le spese necessarie al loro funzionamento” (Cons. Stato, sez. V, 12 gennaio 2017, n. 52). In siffatta direzione: “deve trovare quindi applicazione anche la regola secondo cui, per siffatte gare e ai fini dell’individuazione della competenza territoriale inderogabile dei Tar, non rileva che la procedura, la commissione giudicatrice e il RUP siano unici, bensì piuttosto il fatto che gli atti impugnati abbiano o meno effetti immediati e diretti nel territorio di una regione (Cons. Stato, V, ord. nn. 2029 e 2030 del 2022). Invero, l’art. 13 comma 1 Cod. proc. amm., nel delineare i rapporti tra il criterio della sede dell’autorità emanante (primo periodo) e quello dell’efficacia spaziale degli atti impugnati (secondo periodo) secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, ha inteso chiarire che il criterio ordinario, rappresentato dalla sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia, cede il passo a quello dell’efficacia spaziale nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, spettando in tal caso la competenza al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano, anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale, da un ente ultraregionale ovvero da un organo periferico dello Stato che abbia sede nell’ambito della circoscrizione di altro tribunale territoriale (Cons. Stato, V, ord. nn. 5012, 5013 e 5014 del 2020; Ad. plen. n. 33 e 34 del 2012)” (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2022, n. 10561, cit.).
Pubblicato il 24/01/2023
N. 00790/2023 REG.PROV.COLL.
N. 06924/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 6924 del 2022, proposto da
OMISSIS Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ivana Rosa Di Chio, Gianluca Como, Monica Cervone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS S.r.l., OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Pierlorenzo Boccanera, Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS Soc. Cons. A.R.L. in proprio e quale Mandante Costituendo Rti, non costituito in giudizio;
per regolamento di competenza
dell’ordinanza collegiale del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 00625/2022, resa tra le parti.
Visto il regolamento di competenza chiesto da OMISSIS;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di OMISSIS S.r.l. e di OMISSIS Società Italiana Operatori Segnaletica Stradale S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2023 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Arena in delega degli avvocati Di Chio, Como e Cervone, e Viola, in dichiarata delega dell’Avv. Boccanera;
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR Umbria, OMISSIS s.r.l. e OMISSIS impugnavano il provvedimento di esclusione dalla seguente gara: “Accordo Quadro Quadriennale per l’esecuzione dei lavori di sistemazione di versanti rocciosi e protezione del corpo stradale – Lotto 10 Umbria”.
2. Il TAR Umbria dichiarava tuttavia d’ufficio la propria incompetenza territoriale, in favore del TAR Lazio, e ciò dal momento che si trattava di gara suddivisa in più lotti regionali (alcuni anche macroregionali) ma con commissione unica, RUP unico, contestualità delle operazioni di gara e identico oggetto (lavorazioni di consolidamento di versanti rocciosi). Veniva a tal fine citato analogo precedente dello stesso TAR n. 248 del 4 maggio 2022.
3. La suddetta ordinanza veniva impugnata da OMISSIS per violazione dell’art. 13, comma 1, c.p.a., nella parte in cui il TAR Umbria non si sarebbe avveduto che gli effetti prodotti dalla gara, per quanto attiene il lotto in questione, si produrrebbero unicamente nell’ambito territoriale in cui ha sede lo stesso TAR Umbria. Ciò senza omettere di considerare che, pur in presenza di diversi lotti, si tratterebbe comunque di offerte e valutazioni separate nonché di graduatorie e aggiudicazioni finali altrettanto distinti tra loro.
4. Si costituivano in giudizio OMISSIS e SIOSS i quali si limitavano ad evidenziare che, a seguito dell’ordinanza qui gravata, il giudizio era stato riassunto dinanzi al TAR Lazio.
5. Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2023 la causa, in esito alla discussione delle parti, veniva infine trattenuta in decisione.
6. Tutto ciò premesso, si ritiene di condividere la tesi di OMISSIS anche sulla base di numerosi precedenti di questa stessa sezione (cfr., ex multis, n. 10561 del 1° dicembre 2022; n. 9912 dell’11 novembre 2022; n. 9880 del 10 novembre 2022; n. 7363 del 22 agosto 2022) secondo cui, in particolare:
6.1. In linea generale: “ai fini della competenza territoriale inderogabile dei Tar non rileva che la procedura, la commissione giudicatrice e il RUP (come nel caso di specie) siano unici, laddove gli atti impugnati abbiano effetti immediati e diretti nel territorio di una regione” (Cons. Stato, sez. V, 11 novembre 2022, n. 9912);
6.2. La gara suddivisa in lotti, in questa stessa direzione, è infatti da intendere alla stregua di atto “ad oggetto plurimo”. Più in particolare: “la procedura di gara per cui è controversia non è una procedura unica ma plurima, secondo il principio che la procedura suddivisa in più lotti si articola in una pluralità di procedure di gara ciascuna avente a oggetto l’affidamento del singolo lotto” (Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2022, n. 7363, cit.). Come osservato da un costante indirizzo della giurisprudenza: “un bando di gara pubblica suddiviso in lotti è un atto ad oggetto plurimo e determina l’indizione non di un’unica gara, ma di tante gare, per ognuna delle quali vi è un’autonoma procedura che si conclude con un’aggiudicazione” (Cons. Stato, V, ord. n. 7363/2022; sentenze III, n. 1281/2022, V, nn. 1070/2020, 52/2017 e 3241/2015), sicchè va condivisa la premessa della ricorrente secondo cui la procedura di gara suddivisa in più lotti per cui è causa si articola in una pluralità di procedure, ciascuna avente a oggetto l’affidamento del singolo lotto” (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2022, n. 10561, cit.);
6.2. Più da vicino, non rileva il fatto che RUP e commissione di gara siano unici, risolvendosi tale aspetto in un mero fattore di economicità procedimentale e di maggiore efficienza decisionale. Al riguardo è stato affermato che: “L’indizione di una gara suddivisa, infatti, è finalizzata anche a ridurre i costi che la stazione appaltante deve sostenere per l’affidamento di più contratti fra loro analoghi; sarebbe, dunque, illogico moltiplicare il numero delle Commissioni giudicatrici e, con queste, le spese necessarie al loro funzionamento” (Cons. Stato, sez. V, 12 gennaio 2017, n. 52);
6.3. In siffatta direzione:“deve trovare quindi applicazione anche la regola secondo cui, per siffatte gare e ai fini dell’individuazione della competenza territoriale inderogabile dei Tar, non rileva che la procedura, la commissione giudicatrice e il RUP siano unici, bensì piuttosto il fatto che gli atti impugnati abbiano o meno effetti immediati e diretti nel territorio di una regione (Cons. Stato, V, ord. nn. 2029 e 2030 del 2022). Invero, l’art. 13 comma 1 Cod. proc. amm., nel delineare i rapporti tra il criterio della sede dell’autorità emanante (primo periodo) e quello dell’efficacia spaziale degli atti impugnati (secondo periodo) secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, ha inteso chiarire che il criterio ordinario, rappresentato dalla sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia, cede il passo a quello dell’efficacia spaziale nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, spettando in tal caso la competenza al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano, anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale, da un ente ultraregionale ovvero da un organo periferico dello Stato che abbia sede nell’ambito della circoscrizione di altro tribunale territoriale (Cons. Stato, V, ord. nn. 5012, 5013 e 5014 del 2020; Ad. plen. n. 33 e 34 del 2012)” (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2022, n. 10561, cit.);
6.4. Occorre dunque dare rilievo, in simili ipotesi, al criterio della produzione degli effetti, effetti che nel caso di specie si spiegano su un unico territorio regionale (quello umbro, a ben vedere);
6.5. Tutto ciò anche in linea con la sentenza n. 33 del 24 settembre 2012 con cui la Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha tra l’altro affermato l’importante principio secondo cui: “deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi a oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”;
6.6. In tali evenienze, pertanto: “il criterio per la determinazione della competenza territoriale è quello stabilito dall’art. 13, comma 1, ultimo periodo, del c.p.a. (c.d. criterio degli effetti dell’atto), ai sensi del quale le controversie riguardanti provvedimenti «i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione» rientrano nella competenza del tribunale amministrativo che ha sede nella medesima regione” (Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2022, n. 7363, cit.).
7. Con particolare riguardo al caso di specie, poi:
7.1. Al di là della menzionata unicità della procedura, della commissione e del RUP (elementi questi comunque insufficienti a delineare altresì l’unitarietà della gara), si osserva come distinta e separata fosse la presentazione delle offerte e la relativa valutazione, con riguardo ovviamente ai singoli lotti di gara, nonché la formazione delle graduatorie ed i connessi provvedimenti di aggiudicazione;
7.2. A ciò si aggiunga che alcun nesso di interdipendenza era stato previsto in merito alla aggiudicazione dei singoli lotti. Ciò in quanto era espressamente stabilito un vincolo di partecipazione ad un solo lotto (cfr. pag. 3 bando di gara e pag. 21 disciplinare di gara), sì da evitare noti fenomeni di “slittamento” reciproco tra diverse graduatorie corrispondenti ad altrettanti lotti di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, ord. 21 giugno 2019, n. 4271);
7.3. Il tutto senza omettere di considerare che il precedente invocato dal giudice di primo grado (TAR Umbria, sez. I, 4 maggio 2022, n. 248) ha poi formato oggetto di riforma proprio con la citata sentenza di questa stessa sezione n. 7363 del 22 agosto 2022.
8. In conclusione il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, va dichiarato quale TAR competente per la controversia di cui trattasi il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria. Con compensazione delle spese di lite dal momento che la relativa eccezione di incompetenza è stata sollevata d’ufficio dal medesimo TAR Umbria.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul regolamento di competenza in epigrafe, dichiara competente il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria.
Spese compensate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2023 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Massimo Santini Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti
IL SEGRETARIO
