Le proroghe automatiche disposte dalle legislazioni regionali si pongono in contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione Europea e, pertanto, esse sono incostituzionali per violazione dell’art. 117 c. 1 della Costituzione.
Tale principio si applica anche laddove il meccanismo di proroga sia dipendente dalla presentazione di un’istanza da parte del concessionario.
Lo afferma la Corte Costituzionale (Corte Cost., 24.6.2024 n. 109).
Indice
- 1. La normativa regionale siciliana.
- 2. Le proroghe automatiche previste dal legislatore nazionale e gli interventi della CGUE
- 3. Le proroghe condizionate nella legislazione regionale siciliana e la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri
- 4. L’art. 117 della Costituzione e la violazione della normativa eurounitaria da parte della disciplina regionale
- Note
1. La normativa regionale siciliana.
Con legge regionale 14.12.2019 n. 24 la Regione Siciliana, in attuazione della disciplina naziuonale, aveva previsto l’estensione della validità delle concessione demaniali marittime fino al 31 Dicembre 2033. L’estensione non era automatica, dipendendo dalla presentazione di una apposita istanza da parte del concessionario entro il 30 Aprile 2020.
| Legge regionale siciliana 14.12.2019 n. 24 Art. 1 |
| 1. In conformità alle previsioni dei commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, la validità delle concessioni demaniali marittime in essere al 31 dicembre 2018 è estesa fino alla data del 31 dicembre 2033, a domanda dei concessionari, da presentarsi al Dipartimento regionale dell’ambiente entro il 30 aprile 2020. 2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche alle concessioni rinnovate o rilasciate successivamente al 31 dicembre 2018 per le quali il rilascio è avvenuto in ossequio agli obblighi di pubblicità di cui al comma 7 dell’art. 7 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4. 3. Con decreto dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Commissione legislativa competente dell’Assemblea regionale siciliana, saranno definite le modalità di inoltro delle richieste di cui ai commi 1 e 2 e la documentazione da allegare alle stesse. 4. Le disposizioni di cui al comma 1 dell’art. 57 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, si applicano alle controversie sia nella fase giudiziale che extragiudiziale. La domanda di cui al comma 733, dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, è presentata entro il 28 febbraio 2020. |
Successivamente, con la legge regionale 21.7.2021 n. 17, il termine per la presentazione delle istanze veniva prorogato al 30 luglio 2021 e, con legge regionale 3.8.2021 n. 22, al 31 Agosto 2021. La proroga veniva motivata con riferimento all’epidemia Covid.
| Legge regionale siciliana 21.7.2021 n. 17 Art. 1 |
| Atteso il protrarsi dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, i soggetti pubblici e privati che non abbiano presentato richiesta di proroga delle concessioni demaniali marittime entro il termine di cui al comma 1 dell’articolo 1 della legge regionale 14 dicembre 2019, n. 24 e successive modificazioni possono presentare la stessa entro il 31 agosto 2021. |
Da ultimo, e senza alcuna motivazione, il legislatore regionale prorogava il termine per la presentazione delle istanze di rinnovo al 30 aprile 2023.
| Legge regionale siciliana 22.2.2023 n. 2 Art. 36 |
| 1. All’articolo 1 della legge regionale 21 luglio 2021, n. 17, come modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera a) della legge regionale 3 agosto 2021, n. 22, le parole 31 agosto 2021 sono sostituite dalle parole 30 aprile 2023 e al comma 4 dell’articolo 4 della legge regionale 13 dicembre 2022, n. 18 le parole 28 febbraio 2023 sono sostituite dalle parole 30 aprile 2023. |
Quest’ultima norma veniva fatta oggetto di ricorso da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che lamentava come quest’ultima disposizione confermasse la proroga condizionata fino al 31 Dicembre 2033 delle concessioni demaniali marittime in contrasto con la normativa eurounionale.
2. Le proroghe automatiche previste dal legislatore nazionale e gli interventi della CGUE
La Corte Costituzionale, nel decidere il ricorso, preliminarmente ricostruisce l’annosa vicenda delle proroghe automatiche nel diritto nazionale.
Come è noto, la tematica trae origine dall’introduzione nel diritto eurounitario della direttiva Bolkestein, che all’art. 12 prevede che l’affidamento a privati di risorse pubbliche caratterizzate da scarsità:
a) debba avvenire mediante una procedura di confronto tra operatori privati;
b) debba prevedere una durata limitata del contratto;
c) non debba prevedere rinnovi automatici o vantaggi al prestatore uscente.
Il diritto nazionale prevedeva originariamente il cd. diritto di insistenza, ossia un meccanismo di rinnovo automatico delle concessioni ogni sei anni per ulteriori sei anni. Questa disposizione (art. 37 r.d. 327 del 1942), a seguito di contestazione da parte della Commissione Europea, veniva abrogata con la legge 15.12.2011 n. 217.
Allo stesso tempo il legislatore introduceva una serie di proroghe automatiche, l’ultima delle quali aveva riconosciuto un automatismo di estensione della validità fino al 31 Dicembre 2023 e, da ultimo, al 31 Dicembre 2025[1].
Proroghe automatiche che, come è noto, sono state oggetto di ripetute pronunce della Corte di Giustizia che ne ha affermato il contrasto con il diritto eurounitario.
3. Le proroghe condizionate nella legislazione regionale siciliana e la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Il legislatore regionale aveva previsto, conformemente all’indirizzo del legislatore nazionale, una proroga delle concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2033.
Questa proroga era condizionata alla preventiva presentazione di un’istanza da parte del concessionario, istanza che andava presentava entro un termine perentorio oggetto di costanti proroghe, da ultimo fissato al 30 aprile 2023. Si noti quindi che questa disposizione, oggetto di impugnazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, non incideva quindi sul termine ultimo della proroga della validità delle concessioni, ma solo sul termine per richiederne il riconoscimento.
La Corte costituzionale in merito evidenzia che la disposizione impugnata, pur non afferendo direttamente alla proroga della validità, ne presuppone comunque l’esistenza, essendo volta al suo ottenimento, con conseguente legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri all’impugnativa[2].
4. L’art. 117 della Costituzione e la violazione della normativa eurounitaria da parte della disciplina regionale
Come è noto, l’art. 117 comma 1 della Costituzione prevede l’obbligo anche per le Regioni di legiferare nel rispetto dei vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea.
| Art. 117 c. 1 Cost. |
| La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. |
Sulla base di tale disposizione la Corte Costituzionale ha avuto modo di affermare che le normative nazionali e regionali possano essere oggetto di declaratoria di incostituzionalità per violazione della disciplina europea[3].
Con specifico riferimento alla disciplina delle concessioni demaniali la Corte costituzionale ha già in precedenza ritenuto che le proroghe automatiche si pongano in contrasto con il diritto unionale.
In particolare, con la sentenza 186 del 2010 la Corte Costituzionale aveva ritenuto l’illegittimità di una disciplina regionale che aveva disposto la possibilità per i concessionari di ottenere una proroga ventennale. In quel caso era stata riconosciuta la violazione non della direttiva Bolkestein ma dell’art. 49 del TFUE a causa delle preclusioni generate con tale meccanismo[4].
Anche la direttiva Bolkestein è stata utilizzata come parametro interposto per affermare l’illegittimità di meccanismi di proroga automatica con la sentenza 233 del 2020.
La Corte, sulla base dei precedenti citati, afferma l’illegittimità della proroga per la presentazione delle istanze da parte dei concessionari, e ciò in quanto tale disposizione consente comunque di introdurre barriere all’entrata per nuovi operatori economici. La sentenza afferma quindi l’illegittimità del solo meccanismo di proroga del termine per la presentazione delle istanze di proroga ma sostanzialmente interviene sulla proroga stessa, dato che le ragioni che determinano l’illegittimità riguardano proprio la creazione di barriere all’accesso al mercato che sono determinate non tanto dal termine per la presentazione delle istanze dei concessionari quanto all’effetto che queste producono in base alla legge regionale del 2019 citata.
Di qui, quindi, non solo la conferma da parte della Corte costituzionale dell’impossibilità disporre proroghe automatiche delle concessioni, ma anche di prevedere meccanismi di proroghe condizionate, come già riconosciuto con la sentenza 233 del 2020.
Note
[1] Senza pretesa di esaustività si segnalano:
a) il d.l. 194 del 2009 che aveva disposto la proroga al 31 dicembre 2012;
b) il d.l. 179 del 2012 che aveva disposto la proroga al 31 dicembre 2020;
c) la legge 145 del 2018 che aveva disposto la proroga al 31 dicembre 2033;
d) la legge 118 del 2022 che aveva abrogato la proroga al 31 dicembre 2033 sostituendola con una proroga generalizzata al 31 dicembre 2023 consentendo una proroga tecnica fino al 31 dicembre 2024 solo in presenza di ragioni oggettive che impedissero la conclusione della procedura prima del 2023.
[2] Invero, a parere di chi scrive, questa affermazione si risolve sostanzialmente in una elusione del termine di sessanta giorni per l’impugnazione delle disposizioni regionali (art. 31 c. 2 l. 11.3.1953 n. 87), dato che consente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di impugnare come norma presupposta una disposizione regionale del 2019, quindi a decorso del termine ampiamente intervenuto, che formalmente non viene fatta oggetto del giudizio ma lo è sostanzialmente.
[3] Corte Cost. 102 del 2008 e 86 del 2012.
[4] Il meccanismo in questione era simile a quello previsto dalla disciplina regionale siciliana oggetto del giudizio, prevedendosi una proroga condizionata alla presentazione di un’istanza da parte del concessionario.
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