Come gestire i piccoli acquisti nelle pubbliche amministrazioni

L’acquisto di beni di modesto valore economico da parte delle pubbliche amministrazioni (si pensi all’acquisto di libri, pubblicazioni, prodotti editoriali e così via) deve essere improntato a criteri di economicità e semplificazione, che consentano di raggiungere più agevolmente gli obiettivi istituzionali.

Nell’attuale regime normativo gli strumenti che possono essere utilizzati sono sostanzialmente due:

a) gli acquisti con il fondo economale, che permette di ottenere la massima celerità e semplificazione dell’iter procedimentale, purché siano rispettati specifici presupposti legittimanti;

b) gli acquisti con lo strumento dell’appalto, mediante affidamento diretto, secondo le regole impartite dal Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023).

Nella sostanza, volendo semplificare con una flow chart:

Vediamo, di seguito, le peculiarità di queste due modalità procedimentali.

 

1. La spesa effettuata con il fondo economale

Le attività che fanno capo all’economato afferiscono principalmente alla gestione della cassa economale, mediante la quale vengono effettuati gli acquisti di più modesta entità (minute spese), destinati a sopperire con immediatezza ed urgenza ad esigenze funzionali dell’ente, entro un limite di importo prefissato, per le quali i pagamenti vengono effettuati mediante pronta cassa. In questo caso è l’ufficio medesimo dell’ente che, in qualche modo, funge da vero e proprio tesoriere.

La tipologia di spese economali eseguibili deve essere individuata in un apposito Regolamento di Economato di ciascun ente, anche se spesso la disciplina non è inserita in un autonomo regolamento di Economato, ma nel regolamento di contabilità.

Il regolamento deve fissare l’ammontare massimo della singola spesa ammessa, tenuto conto delle dimensioni dell’ente e della sua organizzazione. Solitamente il valore modesto ammesso può variare tra i 150,00 e i 500,00 euro.

In questi casi il servizio economale opera quale servizio di cassa per far fronte a spese minute, oppure urgenti ed indifferibili. Siamo, in altri termini, in presenza di una gestione in deroga al principio di programmazione della spesa e altrettanto in deroga rispetto alle consuete procedure d’appalto per l’acquisizione di beni e servizi.

Le spese sostenute dall’economo vengono effettuate normalmente in contanti dietro il rilascio di uno scontrino fiscale “parlante”, ovvero dettagliatamente descrittivo di quanto acquisito e fanno capo ad appositi capitoli di spesa appartenenti ai vari settori dell’ente, i quali predispongono, con una determina, un fondo che poi verrà utilizzato per molteplici acquisti effettuati tramite la figura dell’economo.

Si evidenzia che, in conformità alla determinazione dell’ANAC n. 4 del 7 luglio 2011 (tuttora vigente per la disciplina che qui interessa), non rientrano nell’ambito della tracciabilità dei flussi finanziari le spese sostenute dai cassieri che utilizzano il fondo economale anziché classici contratti d’appalto.

A titolo puramente esemplificativo, possono rientrare nella casistica in esame il pagamento di imposte, tasse e altri diritti erariali, spese postali, valori bollati, anticipi di missione, nonché le spese sostenute per l’acquisito di materiale di modesta entità e di facile consumo, di biglietti per mezzi di trasporto, di giornali, libri e pubblicazioni. Tali spese, non essendo conseguenti all’attivazione di procedure d’appalto, ma a spese economali, potranno essere effettuate con qualsiasi mezzo di pagamento, nel rispetto delle norme vigenti.

Per quanto attiene, invece, all’obbligo per l’amministrazione di accertare il rispetto da parte dell’operatore economico degli obblighi concernenti i pagamenti dei contributi previdenziali mediante l’acquisizione del DOL (DURC online), si evidenzia che presupposto per l’applicazione della relativa disciplina è quello di stabilire se la singola fattispecie d’acquisto rientri nell’ambito del contratto pubblico: solo in questa evenienza dovranno trovare applicazione le disposizioni in esame. Nel caso degli acquisti economali, non si rilevano gli elementi del contratto pubblico, per cui non sussiste l’obbligo di acquisizione del DURC per gli acquisti al dettaglio.

Per quanto concerne l’applicazione o meno del regime di split payment agli acquisti economali, la circolare n.1/E dell’Agenzia delle Entrate del 9 febbraio 2015 offre elementi utili a chiarire la questione. La citata circolare puntualizza che:

• la scissione dei pagamenti riguarda le operazioni documentate mediante fattura emessa dai fornitori, ai sensi dell’art. 21 del d.P.R. n. 633 del 1972;
• devono ritenersi escluse dal predetto meccanismo le operazioni (ad es. piccole spese dell’ente pubblico) certificate dal fornitore mediante il rilascio della ricevuta fiscale di cui all’art. 8 della legge 10 maggio 1976, n. 249, o dello scontrino fiscale di cui alla legge 26 gennaio 1983, n. 18, e successive modificazioni (cfr. art. 12, comma 1, legge n. 413 del 1991) ovvero non fiscale per i soggetti che si avvalgono della trasmissione telematica dei corrispettivi ai sensi dell’art. 1, commi 429 e seguenti della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ovvero altre modalità semplificate di certificazione specificatamente previste.

Si comprende pertanto che il piccolo acquisto economale, effettuato per pronta cassa dietro rilascio di scontrino fiscale, non sia assoggettato allo split payment.

2. L’acquisto con lo strumento dell’appalto

Il nuovo Codice dei contratti offre una interessante gamma di semplificazioni per gli acquisti di valore infra € 5.000, che restano comunque inseriti nel contesto degli appalti pubblici e per i quali vanno posti in essere adempimenti più onerosi, primo fra tutti l’adozione di una determinazione di affidamento della fornitura (del bene di modesta entità, quali un libro, una pubblicazione e così via).

La soglia dei 5.000 Euro è ammessa alle seguenti agevolazioni:

• a norma dell’art. 49, comma 6 del Codice è consentito derogare all’applicazione del principio di rotazione purché, come sottolineato dal Ministero delle Infrastrutture nel parere n.2145 del 18/07/2023, l’amministrazione non operi un frazionamento artificioso della spesa per mantenersi al di sotto di tale soglia;
• a norma dell’art. 52 l’affidamento viene effettuato previa attestazione, da parte dell’operatore economico, del possesso dei requisiti mediante autocertificazione tradizionale o DGUE. La stazione appaltante deve però verificare le dichiarazioni rese, previo sorteggio di un campione individuato con modalità predeterminate ogni anno;
• a norma dell’art.1, c. 450, l. 296/2006, le stazioni appaltanti non sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure (fatta eccezione per quei beni il cui acquisto è oggetto di apposita disciplina nelle leggi di spending review che si sono susseguite, ad esempio i beni e i servizi informatici).

Per il resto, gli acquisti mediante lo strumento dell’appalto richiedono l’applicazione delle tradizionali regole previste dalla normativa, tra le quali l’acquisizione del codice CIG (codice identificativo di gara), l’emissione da parte del fornitore della fattura elettronica, nella quale dovrà essere riportato il CIG di riferimento, le regole di tracciabilità dei flussi finanziari, l’applicazione del regime di split payment.

Conclusioni

In conclusione, appare assai evidente che, sia pure nel rispetto di tutti i presupposti legittimanti, l’acquisto di beni di modesto valore economico, come libri, pubblicazioni e così via, può più agevolmente avvenire mediante lo strumento dell’acquisto economale, più snello, diretto e con molti meno vincoli, anziché per mezzo di una vera e propria procedura d’appalto, certamente più lunga e complessa.

Semplificazione è la parola d’ordine.