“Caro materiali”, aumento del gasolio e revisione del prezzo nei contratti di fornitura: nessun automatismo.

I risultati del procedimento di revisione prezzi sono espressione di una facoltà discrezionale, che sfocia in un provvedimento autoritativo, da impugnarsi nel termine decadenziale di legge.

Dunque, la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, quanto alla richiesta di effettuare la revisione in base ai risultati dell’istruttoria, in presenza di una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante, che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso sia al risparmio di spesa, sia alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.

Gli istituti volti al riequilibrio del sinallagma contrattuale non assumono affatto come obiettivo l’azzeramento del rischio di impresa, connesso alla sopportazione in capo all’appaltatore dell’alea contrattuale normale riconducibile a sopravvenienze, quali l’oscillazione generale e diffusa dei prezzi, dovendosi fare riferimento non già ad aumenti di costi di fattori della produzione prevedibili – anche dal punto di vista della loro consistenza valoriale – nell’ambito del normale andamento dei mercati relativi, bensì al fatto di aver fornito la prova “rigorosa”, non circa il maggior costo sostenuto rispetto a quello ipotizzato in sede di offerta, ma in merito alla sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nei costi.

Lo stabilisce il Consiglio di Stato, sez. V con la sentenza n. 11635 del 29 dicembre 2022.

Il caso

Il caso giunto all’attenzione del giudice amministrativo riguarda un appalto pubblico di fornitura di gasolio per autotrazione.

In merito allo stesso l’impresa esecutrice ha fatto istanza di revisione del prezzo del contratto in relazione agli aumenti registrati del prezzo della materia prima, influenti sulla fornitura d’appalto. La questione, prima proposta in sede civile, è stata traslata dinanzi al giudice amministrativo, poiché il giudice ordinario declinando la propria giurisdizione ha ribadito il criterio di riparto in materia che assegna tali controversie al G.A., coerentemente con la disposizione prevista dall’art. 133 del codice del processo amministrativo.

Il giudice amministrativo, tuttavia, in sede di riassunzione, ha respinto la domanda revisionale sostenendo che  l’inversione di tendenza complessivamente registrata a svantaggio del prezzo di vendita in Italia del gasolio per l’intero periodo di durata del rapporto, ma non riferibile nello specifico al periodo di proroga, non può che rientrare nell’ambito delle circostanze legate alla discontinuità dei prezzi del mercato petrolifero, del tutto prevedibile da parte di un operatore economico di settore, secondo le regole della ordinaria diligenza che presidiano lo svolgimento dei rapporti commerciali.

La decisione

La decisione si articola sui seguenti argomenti: struttura del meccanismo revisionale, qualificazione della situazione giuridica soggettiva del privato, ratio dell’istituto.

Il Consiglio di Stato decide la causa principiando dalla regola in base alla quale, l’istituto della revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell’amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest’ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con l’amministrazione solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa.

Tale presupposto teorico, spiega la sentenza in esame, determina che la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum, ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale.

A proposito della ratio sottesa all’istituto della revisione del prezzo poi, il giudice amministrativo chiarisce che la sua finalità è da un lato quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse, e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte, dall’altro di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 06/09/2022, n. 7756).

Con la previsione dell’obbligo della revisione periodica del prezzo di un appalto di durata il legislatore ha, infatti, inteso munire i contratti di forniture e di servizi di un meccanismo che, a cadenze determinate, verifichi la congruità del corrispettivo, con beneficio, incidente sull’equilibrio contrattuale, per entrambi i contraenti, sia perché l’appaltatore vede ridotta, ma non certo eliminata, l’alea propria dei contratti di durata, sia perché la stazione appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento della qualità o quantità di una prestazione divenuta per l’appaltatore eccessivamente onerosa o, comunque, non remunerativa (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 06/09/2022, n. 7756; conforme Cons. Stato, Sez. V, 08/03/2010, n. 1333).

Infine, la sentenza chiarisce che la clausola di revisione del prezzo tuttavia non costituisce un meccanismo di azzeramento del rischio di impresa, che resta comunque insito nell’attività dell’appaltatore il quale è assoggettato all’alea della propria attività. A tal riguardo conferma il precedente orientamento giurisprudenziale che sul punto stabilisce come“la periodicità della revisione non implica affatto che si debba azzerare o neutralizzare l’alea riconosciuta dal codice civile per i contratti commutativi di durata, come confermata dalla disciplina di cui all’art. 1664 c.c. (applicabile in via generale a tutti gli appalti, con esclusione dei contratti pubblici secondo il principio di specialità) che impone alle parti di provare la sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, e che accorda la revisione solo per la differenza che ecceda il decimo del prezzo complessivo convenuto, di modo che –osserva il Collegio- risulterebbe ben singolare una interpretazione che esentasse del tutto, in via eccezionale, l’appaltatore dall’alea contrattuale, sottomettendo in via automatica ad ogni variazione di prezzo solo le stazioni appaltanti pubbliche, pur destinate a far fronte ai propri impegni contrattuali con le risorse finanziarie provenienti dalla collettività” (Cons. Stato, Sez. III, 25/03/2019, n. 1980).