Accordo quadro – art. 54 d.lgs. n. 50/2016 – art. 59 d.lgs. n. 36/2023 – natura dell’Accordo quadro – pactum de modo contrahendi – successiva individuazione del fornitore – esigenze della P.A. – decisione motivata – interesse legittimo – giurisdizione esclusiva del G.A. – art. 133, comma 1, lett. e) d.lgs. n. 104/2010
Consiglio di Stato, sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7896
L’Accordo quadro realizza un pactum de modo contrahendi, ossia un contratto “normativo” dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle parti.
La “decisione motivata” di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo.
Sulle questioni attinenti alla fase intercorrente tra la stipulazione dell’Accordo quadro e la sottoscrizione delle convenzioni attuative sussiste la giurisdizione amministrativa perché la «decisione motivata», in ordine alla individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi, comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo.
Indice
Il caso di specie
Alcune società partecipavano ad una procedura di gara per l’affidamento di un Accordo quadro “con una pluralità di fornitori” avente ad oggetto la fornitura di sistemi per il monitoraggio della glicemia e la somministrazione dell’insulina.
L’Accordo quadro – indetto da una centrale di committenza regionale – aveva quali destinatarie le aziende sanitarie presenti nello stesso territorio regionale.
Ad un certo punto, una delle imprese con cui era stato stipulato l’Accordo quadro (quinta graduata) apprendeva che la centrale di committenza e le aziende sanitarie locali (per quanto di rispettiva competenza) si sarebbero determinate ad acquistare e distribuire agli assistiti non solo il sistema offerto in gara da una delle aziende aggiudicatarie dell’Accordo (quarta graduata), ma anche un altro modello (sempre offerto dalla medesima azienda quarta in graduatoria), in fatto più aggiornato dal punto di vista tecnologico, benché non previsto nell’Accordo quadro.
L’impresa concorrente (parimenti affidataria dell’Accordo quadro), conseguentemente, decideva di adire il TAR (Campania) sull’assunto che fosse stato perpetrato, per il tramite dell’uso (asseritamente non legittimo) della clausola di aggiornamento tecnologico stabilita nell’Accordo quadro, un non consentito affidamento diretto, in violazione delle norme del Codice dei contratti, nonché dei principi di concorrenza, pubblicità, trasparenza ed evidenza pubblica.
Il primo giudice, in accoglimento di un’eccezione preliminare svolta dalla centrale di committenza regionale, declinava la giurisdizione del giudice amministrativo, per affermare quella del giudice ordinario, in quanto: “…trattandosi di una fornitura in appalto, le questioni che si pongono a valle dell’affidamento, culminate nel “momento storico” della stipula del contratto (o accordo quadro), riguardano l’esecuzione del rapporto e sono conosciute dal giudice ordinario”.
Propendendo per la riconducibilità della fattispecie nel genus delle controversie in materia di affidamenti di servizi e forniture (art. 133, comma 1, lett. e C.P.A.), il TAR, tuttavia, puntualizzava che non pareva configurarsi in capo alla ricorrente una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo, essendo entrambi i contendenti aggiudicatari dell’accordo quadro; di contro, secondo il Collegio di primo grado, la domanda dell’istante sembrava più plausibilmente adombrare una posizione giuridica di diritto soggettivo, mostrandosi correlata alla reclamata tutela per il danno alla propria immagine e al pregiudizio economico che (in via derivata e riflessa) sarebbe potuto derivarle.
Sulla scorta di tali considerazioni, il TAR, conclusivamente, affermava che: “…la domanda di parte ricorrente si sostanzia in una richiesta di tutela della propria immagine commerciale e della propria capacità di diffondere nel mercato i propri prodotti, opponendosi alla «pratica scorretta» della controinteressata, che sarebbe stata avallata dalla [centrale di committenza regionale], mostrandosi quindi collegata a una posizione giuridica mirante alla salvaguardia delle proprie prerogative commerciali, che va declinata quale diritto soggettivo, la cui cognizione spetta al G.O. quale giudice naturale dei diritti”.
Di conseguenza, il giudice (sentenza TAR Campania, Napoli, sez. I, 4 aprile 2024, n. 2206) dichiarava inammissibili, per difetto di giurisdizione, il ricorso ed i motivi aggiunti, sussistendo (a suo dire) la giurisdizione del giudice ordinario.
La decisione del Consiglio di Stato
Assumendo l’erroneità della sentenza riguardo la declinatoria della giurisdizione amministrativa, l’impresa proponeva appello al Consiglio di Stato, manifestando al giudice anche le ragioni di doglianza già illustrate in primo grado e non esaminate dal TAR.
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformando la sentenza in rito (art. 35 C.P.A.) del TAR.
Per quanto di interesse in questa sede, il Collegio ha, innanzitutto, evidenziato che le imprese partecipanti al giudizio erano parti di un accordo quadro “multifornitore” ex art. 54, comma 4, lett. a) d.lgs. n. 50/2016, indi la posizione giuridica fatta valere dall’appellante (originaria ricorrente) non pareva in alcun modo assimilabile a quella di un qualsiasi altro operatore economico partecipante alla procedura risultato non aggiudicatario. Tale considerazione preliminare, secondo il giudice: “…mette fuori gioco i precedenti giurisprudenziali richiamati [dall’azienda], dal momento che concernono esclusivamente la tutela della posizione del non aggiudicatario che lamenta l’elusione dell’evidenza pubblica a fronte di modifiche dell’appalto in itinere non rispettose delle stringenti condizioni dettate dall’art. 106 d.lgs. n. 50/2016”.
Nel merito della natura dell’Accordo quadro, il Consiglio di Stato ha poi precisato che lo stesso realizza: “…un pactum de modo contrahendi ossia un contratto «normativo» dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel «vincolare» la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti (si cfr., per simile configurazione dell’accordo quadro, Corte dei Conti per la Campania, sez. contr., 6 giugno 2018, n. 77; si v., inoltre, il parere di ANAC 18 dicembre 2013, n. 213). Nel caso di specie, l’accordo quadro vincola le aziende sanitarie ad individuare l’ulteriore operatore per la fornitura dando debitamente conto della sussistenza delle condizioni abilitanti precisate nel disciplinare”.
Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha proseguito la sua analisi in riferimento alle statuizioni della sentenza di prime cure contestate dall’appellante.
In particolare, il giudice ha chiarito che quando l’impresa contesta l’affidamento “a valle” della commessa alla concorrente (parte anch’essa dell’accordo quadro), fa valere una posizione giuridica composita, che, pur traendo origine dal primo provvedimento di aggiudicazione (di aggiudicazione dell’accordo quadro), si colora tuttavia di “negozialità” in forza dell’avvenuta stipula dell’accordo quadro medesimo.
Questo, però, secondo il Collegio: “…non pare bastevole a dislocare la materia del contendere irreversibilmente sui binari dei rapporti paritetici di matrice negoziale atteso che, allo stato, [l’appellante], al pari di ogni parte dell’accordo-quadro multifornitore, resta titolare di un interesse legittimo (indubbiamente più qualificato e differenziato rispetto al semplice operatore economico non aggiudicatario) alla individuazione come fornitore – nell’ipotesi in cui le esigenze cliniche non siano altrimenti assolvibili con la scelta del prodotto primo classificato – e alla conseguente stipula del contratto esecutivo (si v. art. 54, comma 4, lett. a): «l’individuazione dell’operatore economico parte dell’accordo quadro che effettuerà la prestazione avviene sulla base di una decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione»).
Ne discende, per il giudice, che quando la P.A., in applicazione della clausola di aggiornamento tecnologico contenuta nell’accordo quadro, sceglie il prodotto dell’impresa concorrente e con questa stipula la fornitura, tale attività amministrativa si riverbera, in astratto, sulla posizione degli altri sottoscrittori dell’accordo, i quali potrebbero, in primis, vantare l’interesse ad essere individuati come fornitori in luogo dell’impresa selezionata dall’amministrazione (spendendo in questo caso la posizione differenziata di partecipante dell’accordo quadro) e, in secondo luogo, all’indizione ex novo di una procedura (interesse strumentale vantato da qualsiasi operatore economico operante nel mercato rilevante), laddove (in ipotesi) l’oggetto della fornitura risultasse estraneo a quello per cui era stato concluso l’accordo quadro.
Entrambe le posizioni fronteggiano, quindi, momenti (presupposti) di esercizio di potere amministrativo della stazione appaltante e assumono la conformazione di interessi legittimi; quindi, come tali, devono essere azionate innanzi al giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato ha, poi, riportato giurisprudenza conforme a tali principi. In particolare: “…la «decisione motivata» di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo” (Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2022, n. 10989). In termini analoghi, ha chiarito ancora il Consesso, si è allineata la giurisprudenza di primo grado (si v. T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 11 luglio 2023, n. 708, per cui: “…sulle questioni attinenti alla fase intercorrente tra la stipulazione dell’Accordo quadro e la sottoscrizione delle convenzioni attuative sussiste la giurisdizione amministrativa perché la «decisione motivata» in ordine alla individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo”).
Ne discende, ha concluso il giudice, che: “…non può trovare condivisione la ratio decidendi del primo giudice che si è limitato ad individuare il discrimen del riparto nel momento genetico della stipula contrattuale, astrattamente corretto, ma non aderente alla fattispecie complessa dell’Accordo quadro”.
Pertanto, il Collegio ha riformato la pronuncia gravata, con rimessione del giudizio in primo grado ai sensi dell’art. 105 C.P.A., segnalando in ogni caso come la pronuncia sulla giurisdizione, in quanto mero presupposto processuale, non pregiudichi l’apprezzamento dell’intera res controversa, devoluta al TAR investito della potestas iudicandi, ivi incluso lo scrutinio sulle condizioni dell’azione.
L’accordo quadro nel Codice del 2023 e nel prospettato “correttivo”
L’accordo quadro è disciplinato, attualmente, nell’art. 59 d.lgs. n. 36/2023.
L’allegato I.1 al Codice, art. 2, comma 1, lett. n) definisce questa figura come: “…l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
In merito al contenuto, il comma 1 dell’art. 59, cit. stabilisce che le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento al suo oggetto; ogni accordo quadro, inoltre, deve indicare il valore stimato complessivo dell’intera operazione contrattuale.
Non si può ricorrere a questo strumento, precisa la legge, con la finalità di eludere l’applicazione delle norme del Codice (impedendo, ad esempio, la scelta di altre modalità di affidamento che garantiscano maggiore apertura al confronto competitivo) e, comunque, il ricorso all’art. 59 non è ammesso qualora l’appalto consequenziale (e cioè quello da affidare dopo la stipula dell’accordo quadro) comporti modifiche essenziali alla tipologia delle prestazioni previste dall’accordo medesimo, salvo quanto stabilito dal comma 4, lett. b) dell’art. 59 (riapertura del confronto tra operatori se l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture) e dal comma 5 dello stesso articolo riguardo la procedura da seguire per l’ottenimento di offerte migliorative.
Nel caso in cui l’accordo quadro sia concluso con un solo operatore, gli appalti consequenziali sono aggiudicati alle condizioni stabilite nell’accordo quadro stesso, a meno che l’operatore economico, per iscritto, non sia invitato a completare l’offerta.
Se, invece, l’accordo è stato concluso con più operatori, questo è “attuato” in base al comma 4 dell’art. 59, cit. In tal caso, la giurisprudenza qualifica l’accordo quadro quale “contratto normativo” (il già citato “pactum de modo contrahendi”), da cui discende non un assetto di specifiche obbligazioni, bensì una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della stipulazione, a valle, di successivi contratti esecutivi (in numero non predeterminabile), entro il limite economico costituito dalla quota parte di rispettiva assegnazione nell’interesse e secondo le esigenze dell’amministrazione: Cons. Stato, sez. III, 6 marzo 2018, n. 1455.
In pratica, si può procedere all’affidamento dei contratti consequenziali secondo i termini e le condizioni dell’accordo quadro, senza riaprire il confronto competitivo, quando l’accordo medesimo contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture, nonché le condizioni oggettive, stabilite nei documenti di gara, per determinare quale degli operatori economici parti dello stesso effettuerà la prestazione. L’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione, precisa la norma, avverrà con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione (quindi, con un atto espressione di potestà amministrativa e, soprattutto, tecnica).
Può essere, viceversa, anche riaperto il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro (confronto che si svolgerà secondo le regole della lex specialis), se questo non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture.
Esiste, poi, una via di mezzo (art. 59, comma 4, lett. c). In questo caso, si può procedere all’esecuzione dell’accordo quadro (e quindi all’affidamento dei contratti attuativi) in parte senza apertura del confronto competitivo (in relazione agli elementi già predefiniti e non modificabili – stabiliti nell’accordo quadro – in merito alla prestazione dell’attività) e, in parte, con la riapertura del confronto tra concorrenti su quegli aspetti (sempre pertinenti il contratto applicativo) che l’accordo quadro non ha regolato (o previsto solo quale “cornice”) con riferimento all’appalto da svolgere.
Dunque, rilevano tre modalità: condizioni fisse, di cui all’art. 59, comma 4, lett. a): in questo caso, gli appalti specifici sono affidati alle stesse condizioni identificate per l’accordo quadro, sulla base dell’offerta presentata in sede di gara.
Con rinegoziazione, di cui all’art. 59, comma 4, lett. b): in quest’altro caso, ogni volta che si affidano appalti specifici o che si inviano degli ordinativi, vi è una riapertura del “confronto competitivo”, in quanto la stazione appaltante – laddove l’accordo quadro non contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione – richiede agli operatori economici aggiudicatari dei “rilanci migliorativi” rispetto all’offerta presentata nell’ambito dell’accordo quadro.
Una formula “ibrida” (quella che abbiamo sopra definito “via di mezzo”), di cui all’art. 54, comma 4, lett. c), in cui vi è la possibilità di riaprire soltanto in parte il confronto competitivo, sempre che ciò sia previsto dagli atti di gara; è il caso, complesso e foriero di complicazioni attuative, nel quale le condizioni siano già state fissate nell’ambito dell’accordo quadro ma, per alcuni specifici lavori, servizi o forniture, vi sia la possibilità per la stazione appaltante di richiedere una negoziazione (su tali profili, per tutti, si cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, 7 gennaio 2021, n. 89).
Nel contesto di quella che abbiamo definito “via di mezzo”, la scelta tra apertura/non apertura avviene in base a criteri oggettivi indicati nei documenti di gara per l’accordo quadro, che stabiliscono anche quali elementi/condizioni possono assoggettarsi a confronto competitivo.
Le possibilità previste dalla lett. c) del comma 4, cit. si applicano, infine: “…anche a ogni lotto di un accordo quadro per il quale tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture in questione sono definiti nell’accordo quadro, indipendentemente dal fatto che siano stati stabiliti tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture in questione per altri lotti” (ultimo periodo, lett. c, comma 4, cit.).
Tale norma, di non facile lettura, chiarisce in sostanza che la possibilità di riaprire il confronto competitivo è consentita anche per quei lotti – facenti parte di accordo quadro multilotto – in cui non tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture siano stati individuati nell’accordo quadro e ciò indipendentemente dal fatto che, per altri lotti del medesimo accordo quadro, quest’ultimo abbia, invece, definito compiutamente le relative condizioni per la svolgimento della prestazione.
Gli eventuali confronti competitivi, conclude il comma 5 dell’art. 59, cit., si basano sulle stesse condizioni applicate all’aggiudicazione dell’accordo quadro, se necessario precisandole, e su altre condizioni indicate nei documenti di gara per l’accordo medesimo, secondo la seguente procedura:
a) per ogni appalto da aggiudicare la stazione appaltante consulta per iscritto gli operatori economici che sono in grado di eseguire l’oggetto dell’appalto;
b) la stazione appaltante fissa un termine sufficiente per presentare le offerte relative a ciascun appalto specifico, tenendo conto della complessità dell’oggetto dell’appalto e del tempo necessario per la trasmissione delle offerte;
c) le offerte sono presentate per iscritto e il loro contenuto non è reso pubblico fino alla scadenza del termine previsto per la loro presentazione;
d) la stazione appaltante aggiudica l’appalto all’offerente che ha presentato l’offerta migliore sulla base dei criteri fissati nei documenti di gara per l’accordo quadro.
Questa, in sintesi, è attualmente la disciplina del Codice 2023.
Rispetto al d.lgs. n. 50/2016 (art. 54), il Codice attuale ha ripreso in larga parte il contenuto dell’art. 54 del Codice precedente, introducendo però alcune modifiche di rilievo: la durata massima dell’accordo quadro è indicata in quattro anni in luogo dei precedenti otto; è necessario determinare l’ammontare stimato dell’intera operazione economica, così da favorire (tramite l’applicazione dei principi di pubblicità e trasparenza) un’effettiva partecipazione degli operatori; la clausola c.d. “antiabuso” (abuso dello strumento dell’accordo quadro per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza) è stata spostata al comma 1 dell’art. 59; scompare ogni riferimento riguardo l’applicabilità dell’istituto ai settori speciali.
Sugli affidamenti riconducibili ad accordi quadro, infine, si ricorda che le amministrazioni pubbliche (già dalla Legge finanziaria per il 2007: si cfr. art. 1, comma 449 l. n. 296/2006) sono obbligate a ricorrere al sistema delle “convenzioni” Consip s.p.a. o degli altri soggetti aggregatori; quindi, possono procedere autonomamente allo svolgimento di procedure di acquisto, dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessari, soltanto qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip/soggetti aggregatori, in caso di motivata urgenza (ciò è possibile a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo, trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno della P.A. per mancanza di caratteristiche essenziali) (si v., su tali profili, Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 2022, n. 3650; Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2022, n. 7883).
Le finalità perseguite dal sistema della convenzioni (strutturate in genere attraverso accordi quadro), come noto, sono il superamento della frammentazione delle stazioni appaltanti e l’eliminazione dell’inefficienza nella gestione delle procedure di gara, nell’ottica della razionalizzazione e del risparmio in termini di denaro collettivo, attraverso la riduzione del numero dei soggetti abilitati a bandire gare pubbliche.
Inoltre, la centralizzazione delle procedure di approvvigionamento comporta (o meglio, dovrebbe comportare) anche l’annullamento dell’asimmetria informativa che si crea tra le stazioni appaltanti e le imprese appaltatrici, probabilmente derivante da un insieme di fattori inerenti alla qualità delle stesse committenti o alla maggiore o minore cadenza temporale in cui un soggetto aggregatore procede all’espletamento di procedure di gara (tale concetto è espresso da TAR Sardegna, sez. II, 6 novembre 2023, n. 840; per il sistema della centralizzazione delle committenze nel nuovo Codice si rinvia agli artt. 62, 63 e all’allegato II.4).
Riguardo il correttivo al Codice 2023 (il cui schema di decreto legislativo è stato approvato in Consiglio dei ministri nel mese di ottobre scorso ed è adesso all’esame delle Camere), per l’art. 59 rilevano le seguenti modifiche:
a) al comma 1, dopo il primo periodo, è inserito il seguente:
«Nei casi di cui al presente comma, la decisione a contrarre di cui all’articolo 17, comma 1, indica le esigenze di programmazione sulla base di una ricognizione dei fabbisogni di ricorso al mercato per l’affidamento di lavori, servizi e forniture. Nei casi di cui al comma 4, lettera a), la decisione a contrarre indica altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare l’equilibrio di ciascun contratto.»;
b) dopo il comma 5 è aggiunto il seguente:
«5-bis. Quando in sede di stipula dei contratti attuativi dell’accordo quadro non è garantito il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e non è possibile garantire il medesimo principio mediante rinegoziazione secondo buona fede, è sempre fatta salva, ai sensi dell’articolo 12, comma 1, lettera b), la possibilità per l’appaltatore di invocare la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.».
Riguardo le modifiche di cui alla lett. a) si tratta di correzioni che mirano, da un lato, a fornire maggiore contezza (alla P.A. e soprattutto al mercato) delle esigenze sottese alla scelta dello strumento (accordo quadro) rispetto alle altre procedure individuate dalla legge, mentre la modifica al secondo periodo stabilisce, in sostanza, che i contratti applicativi dell’accordo quadro c.d. “multioperatore completi” – senza riapertura del confronto concorrenziale – non potranno essere affidati a un unico operatore, ma in base a percentuali (per ogni operatore parte dell’accordo quadro) in modo da assicurare “l’equilibrio” (in termini di valore economico?) di ciascun contratto attuativo.
La relazione al correttivo (pag. 30), per le modifiche alla lett. a), cit., così si esprime: “Nell’ottica di tutelare le esigenze di investimento degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e le loro legittime aspettative in ordine alla stipula dei contratti attuativi, consentendo il rispetto del principio dell’equilibrio contrattuale, la novella in esame, al comma 1, lettera a), introduce un nuovo periodo al comma 1 dell’articolo 59 del Codice al fine di precisare che la decisione a contrarre deve indicare le esigenze di programmazione degli effettivi fabbisogni di affidamento e, nei casi in cui l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici (e nel caso in cui l’accordo contenga tutti i termini di esecuzione), le percentuali di affidamento da determinarsi, in ragione dell’esigenza di assicurarne l’equilibrio contrattuale, nonché le tempistiche di stipula dei conseguenti contratti applicativi”.
Sulle “percentuali” appena citate, la relazione tecnica al correttivo specifica (pag. 12): “nei casi in cui l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici secondo i termini e le condizioni previsti dal medesimo accordo quadro senza riaprire il confronto competitivo, la decisione a contrarre deve indicare altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurarne l’equilibrio di ciascun contratto”.
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