L’art. 15, comma 4, del Codice, stabilisce che “Ferma restando l’unicità del RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, possono individuare modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.
Il modello organizzativo dei “responsabili di fase”, che si sta affermando nella prassi delle stazioni appaltante, in particolare di quelle più strutturate, si fonda sul generale criterio di valorizzazione e rafforzamento del supporto al responsabile unico di progetto voluto dal nuovo Codice nell’ottica della piena e più efficace attuazione del principio del risultato.
Permangono tuttavia forti criticità nella puntuale individuazione delle competenze e delle funzioni dei responsabili di fase, che, come prevede il comma 4 dell’art. 15 del Codice, sono veri e propri “responsabili del procedimento”, con assunzione della relativa responsabilità per la gestione dei compiti svolti in ciascuna fase.
Un’indicazione generale utile ad individuare il riparto tra le funzioni proprie del responsabile unico del progetto e quelle dei responsabili di fase, si coglie in parte nella Relazione illustrativa, la quale osserva che “Il comma 4 prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento.
Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un’eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica.
In caso di nomina dei responsabili di fase, infatti, rimangono in capo al RUP gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di “responsabilità per fasi”.
Dunque, alla luce delle indicazioni della Relazione illustrativa, i responsabili di fase dovrebbero tendenzialmente gestire compiti e funzioni più “operative” al fine di decongestionare il carico di lavoro dei RUP, mentre a quest’ultimo spetterebbero gli obblighi – e le connesse responsabilità – di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo.
Tuttavia l’Allegato I.2 non aiuta nella puntuale individuazione delle funzioni dei responsabili di fase.
Anzitutto nulla si dice relativamente ai responsabili delle fasi di programmazione ed esecuzione.
Il responsabile della fase di progettazione è richiamato solo nell’art. 6, comma 2, lett. e) dell’Allegato I.2, in ordine alla sottoscrizione, unitamente al RUP, della validazione del progetto posto a base di gara.
Ma viene da chiedersi se al responsabile della fase di progettazione sia attribuibile esclusivamente questa funzione, in presenza di numerose disposizioni del Codice che prevedono invece molteplici obblighi e compiti nella fase di progettazione.
Deve ritenersi che l’elencazione delle funzioni attribuite ai responsabili di fase non sia né esaustiva né tassativa, ma vada definita in sede di regolamentazione interna alla stazione appaltante o, eventualmente, nel provvedimento di nomina del RUP e (contestualmente) dei responsabili di fase, e ciò anche in ragione al necessario adattamento di tale definizione in relazione all’assetto organizzativo e dimensionale di ciascuna stazione appaltante.
Ad esempio, si può ritenere che al responsabile della fase di progettazione, ove non sia nominato un progettista esterno, siano “esigibili” anche le attività relative:
– all’individuazione del costo “progettuale” della manodopera ai sensi dell’art. 41, c.14, del Codice;
– all’indicazione del CCNL a norma dell’art. 11, c.3 del Codice;
– alla predisposizione della documentazione “tecnica” dell’appalto (tra gli altri, il capitolato speciale tecnico-prestazionale);
– l’accertamento delle condizioni che richiedono di non suddividere l’appalto in lotti ai sensi dell’art. 58, c. 2, del Codice.
Il responsabile della fase di affidamento, ove nominato, secondo le espresse previsioni dell’Allegato I.2:
– provvede all’acquisizione del CIG (art. 6, c.2, lett. l);
– effettua la verifica della documentazione amministrativa (art. 7, c.1, lett. a))
Anche in questo caso non si può ritenere che le previsioni dell’Allegato I.2 definiscano un “numerus clausus” di competenze.
Si può anzitutto ritenere attribuibile a tale figura anche la gestione dell’eventuale soccorso istruttorio al fine di integrare gli eventuali documenti amministrativi carenti nei limiti dell’art. 101 del Codice, al fine di consentire l’esercizio della funzione espressamente indicata nell’Allegato I.2.
Avuto riguardo a compiti prettamente “operativi” in tale fase, si può ipotizzare che spettino “naturaliter” allo stesso responsabile anche quelli afferenti alla disciplina sulla “digitalizzazione”:
– la compilazione delle schede ANAC Form e l’assolvimento degli obblighi di trasparenza (delibera ANAC n.264/2023) relativamente alla fase di propria competenza;
– la pubblicazione del bando, degli avvisi e degli esiti sulla piattaforma PVL, in conformità alle modalità definite dalla delibera ANAC n.263/2023;
– la verifica dei requisiti mediante FVOE 2.0 (peraltro non ancora pienamente operativo) nel rispetto della delibera ANAC n.262/2023;
Si può ancora ritenere che al medesimo responsabile della fase di affidamento spetti di regola la predisposizione o la verifica della parte “amministrativa” della documentazione di gara (bando, disciplinare di gara, allegati).
Si dubita invece che al responsabile della fase di affidamento possano essere attribuite quelle “decisioni” che implicano l’esercizio di una rilevante discrezionalità amministrativa nella fase di scelta del contraente, quale, ad esempio, l’esclusione del concorrente (art. 7, c,1, lett. a), ult. per.). Nulla quaestio, invece, sulla possibilità che il responsabile della fase di affidamento possa motivatamente “proporre” l’esclusione o l’ammissione del concorrente sulla base della verifica della documentazione amministrativa.
La previsione dell’art. 7, c,1, lett. d) dell’Allegato I.1 pare riservare al RUP la decisione finale, stabilendo che quest’ultimo “d) dispone le esclusioni dalle gare”. Come noto, tale ultima disposizione apre poi un’ulteriore questione sulla competenza del RUP ad adottare atti a rilevanza esterna ed impugnabili, laddove non rivesta funzioni dirigenziali. La soluzione pare rinvenirsi della successiva lett. g) ove si prevede che il RUP “adotta il provvedimento finale della procedura quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stessa”.
Dunque, alla stregua del quadro normativo delineato nell’Allegato I.2, nell’organizzazione più complessa di una stazione appaltante, ove opera il dirigente, il RUP (privo del potere di manifestare all’esterno la volontà della S.A.) e il responsabile della fase di affidamento, si profila una sequenza procedimentale per la quale: il responsabile della fase di affidamento “propone” l’esclusione del concorrente al RUP, il quale adotta la “decisione dell’esclusione” (motivando l’eventuale scostamento dalla proposta del responsabile della fase di affidamento), che a sua volta “propone” al dirigente per l’adozione del “provvedimento finale di esclusione” (salva un’eventuale delega di firma del dirigente al RUP, di cui all’art. 5, c.1, L.241/1990).
Con buona pace del principio del risultato “con la massima tempestività”.
Come già riferito, nessuna indicazione viene data per il responsabile della fase di esecuzione.
Si può ipotizzare, che laddove non sia nominato un DEC, i compiti “operativi” propri della fase di esecuzione spettanti al RUP (ai sensi dell’art. 31 dell’Allegato II.14) siano attribuibili al responsabile della fase di esecuzione. E in caso di nomina di un DEC diverso dal RUP ?
Anche in tale delicata fase dell’appalto si può ritenere che le decisioni di maggiore rilevanza e discrezionalità, come, ad esempio, l’autorizzazione alle modifiche e varianti di cui all’art. 120, c.13, del Codice, debbano essere sempre approvate dal RUP (sulla base della “proposta” del responsabile della fase di affidamento).
E’ lecito attendersi da parte del prossimo decreto correttivo un intervento sull’Allegato I.2 e sulle numerose criticità ed incertezze indotte dall’assai lacunosa e approssimativa individuazione delle competenze dei responsabili di fase.
Infine, altra questione – che l’ANAC stavolta deve risolvere – è quella relativa alla profilazione dei responsabili di fase nei sistemi digitali dell’Autorità.
Il Comunicato del Presidente 6 marzo 2024, come noto, ha infatti previsto che “Nelle more delle necessarie implementazioni dei sistemi informativi dell’Autorità … i responsabili di fase dovranno registrarsi a sistema autonomamente, selezionando il profilo di RUP.
La profilazione nei sistemi dell’Autorità con il ruolo di RUP consente di operare in tutte le fasi dell’affidamento, a prescindere dalle competenze attribuite per le fasi dalla stazione appaltante o dall’ente concedente. Sarà quindi cura della stazione appaltante/ente concedente e dei soggetti dagli stessi nominati assicurarsi che le attività poste in essere da ciascun soggetto siano coerenti con le funzioni effettivamente attribuite, anche al fine della ripartizione, tra i vari soggetti coinvolti nella procedura, delle correlate responsabilità”.
Attendiamo dunque il successivo provvedimento dell’Autorità col quale “saranno indicate le nuove modalità per consentire la profilazione dei responsabili di fase”.
Nessun dubbio, infine, sulla possibilità di attribuzione degli incentivi ai responsabili di fase in quanto diretti collaboratori del RUP, in conformità alle previsioni dell’Allegato I.10 al Codice, che comprende tra le attività incentivabili la “collaborazione all’attività del responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla gestione tecnico-amministrativa dell’intervento)”.
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