I limiti applicativi del meccanismo della c.d. dilazione temporale

Tardività del ricorso – Istanza di accesso presentata omettendo le forme richieste dalla stazione appaltante – Ritardo maturatosi nell’ostensione documentale – Non può ridondare in favore dell’impresa – Diligenza partecipativa

Tar Puglia-Bari, Sezioni Unite, 19 settembre 2023, n. 1136

Nel caso in cui la parte ricorrente abbia colpevolmente ritardato la sua stessa istanza di accesso, omettendo di presentarla nelle forme all’uopo appositamente richieste dalla Stazione appaltante, ovvero per il tramite dell’apposita modulistica prevista dalla regolamentazione aziendale, il ritardo maturatosi nell’ostensione documentale non può ridondare in suo favore, essendo evidente che con un minimo di diligenza partecipativa in più il relativo inconveniente ed il correlato ritardo nell’ostensione della documentazione si sarebbero pacificamente potuti evitare. Sul punto, appare infatti principio quieto quello in forza del quale le Pubbliche Amministrazioni possano legittimamente conformare il potere degli interessati di presentare istanze, ad es. di accesso agli atti, tramite la previsione di apposita modulistica da offrire in comunicazione all’Amministrazione medesima.
La celerità e l’efficienza di un procedimento quale quello di accesso – soprattutto in contesti organizzativi di Amministrazioni destinatarie di significativi quantitativi di istanze di tal genere – necessita di una standardizzazione delle modalità di presentazione delle relative domande, al fine di garantire la più rapida trattazione istruttoria possibile delle istanze di accesso medesime.
Chi partecipa ad una procedura di gara ad evidenza pubblica, da considerarsi soggetto professionale per definizione, è sicuramente tenuto ad ottemperare a tali modalità di presentazione di istanze di accesso, non potendo non sapere della loro esistenza ed essendo egli stesso interessato a tenere un approccio collaborativo con la Stazione appaltante, essendo detto approccio di per sé funzionale al miglior disimpegno possibile di dette istanze, finendo in tal modo per andare a favore del suo stesso interesse conoscitivo per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi.

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La sentenza in commento torna ad affrontare la questione relativa alla decorrenza del termine di impugnazione degli atti delle procedure di aggiudicazione, incentrandosi in particolare sui confini applicativi del meccanismo della c.d. dilazione temporale per l’ipotesi in cui l’impresa ricorrente faccia altresì richiesta di accesso ai documenti di gara.

Nel caso di specie rimesso all’esame del T.a.r. per la Puglia, l’impresa classificatasi al secondo posto della graduatoria, relativa ad una procedura per l’affidamento di lavori, presentava istanza di accesso all’offerta formulata dall’aggiudicataria, nonché agli atti della procedura stessa, senza tuttavia utilizzare a tal fine i moduli predisposti dall’amministrazione appaltante. In ragione di ciò, quest’ultima richiedeva all’impresa di integrare l’istanza e, dopo tale adempimento, rendeva disponibile la documentazione richiesta, ancorché in misura parziale e una volta decorso il termine per impugnare il provvedimento aggiudicazione. Prescindendo dal completamento dell’ostensione documentale, l’impresa insorgeva comunque avverso il suddetto provvedimento.

Nell’esaminare l’impugnativa, il tribunale amministrativo territoriale ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, non potendo l’impresa beneficiare del meccanismo della c.d. “dilazione temporale” a causa della sua condotta non conforme a diligenza.

Il ragionamento dei giudici amministrativi muove, in particolare, dai principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di accesso agli atti e decorrenza del termine decadenziale di impugnazione, in forza dei quali “a) se l’istanza di accesso è tempestiva (in quanto proposta, come vale ribadire, entro il termine di quindici giorni decorrenti dalla comunicazione o dalla pubblicazione del provvedimento di aggiudicazione) e parimenti tempestivo è il riscontro ostensivo da parte della stazione appaltante, il termine per impugnare (di trenta giorni) subisce una «corrispondente dilazione temporale» (di quindici giorni): di tal che, in definitiva, il ricorso deve essere proposto entro il termine massimo (certo ed obiettivo) di 45 giorni (dalla comunicazione o pubblicazione); b) se, per contro, l’istanza di accesso è tardiva (quindi, di nuovo, successiva al quindicesimo giorno dalla comunicazione o pubblicazione del provvedimento di aggiudicazione) non opera, a pro del ricorrente, la ridetta «dilazione temporale»: e ciò in ragione di un bene inteso canone di auto-responsabilità dell’operatore economico che concorre a gare pubbliche e della correlata necessità di evitare che il termine di impugnazione possa rimanere aperto o modulato ad libitum; c) nel caso, invece, di comportamenti ostruzionistici e dilatori imputabili alla stazione appaltante (che non dia puntuale riscontro alla tempestiva istanza di accesso, ovvero la evada successivamente al termine di quindici giorni dalla ricezione), il termine per impugnare (trattandosi di vizi conoscibili solo in esito all’accesso) non inizia a decorrere se non dal momento dell’ostensione della documentazione richiesta (sicché, più che di vera e propria «dilazione temporale», in tal caso finisce per operare una autonoma e nuova decorrenza del termine)” (Cons. St., ad. plen. n. 12/2020).

Ebbene, come emerge dalla sentenza in esame, ed è proprio sotto tale aspetto che la stessa assume specifico rilievo, la tardività dell’istanza – che come precisato dalla giurisprudenza esclude l’operatività della “dilazione temporale” – può essere dovuta anche al comportamento dell’impresa ricorrente che ometta di presentarla nelle forme richieste dalla stazione appaltante oppure per il tramite dell’apposita modulistica, come verificatosi anche nel caso di specie.

Sul punto, proseguono i giudici amministrativi, appare infatti “principio quieto quello in forza del quale le pubbliche amministrazioni possano legittimamente conformare il potere degli interessati di presentare istanze, ad es. di accesso agli atti, tramite la previsione di apposita modulistica”, e tanto “al fine di garantire la più rapida trattazione istruttoria possibile”.

Ciò posto, “chi partecipa ad una procedura ad evidenza pubblica, da considerarsi soggetto professionale per definizione, è sicuramente tenuto ad ottemperare a tali modalità di presentazione di istanze di accesso, non potendo non sapere della loro esistenza ed essendo egli stesso interessato a tenere un approccio collaborativo con la stazione appaltante, essendo detto approccio di per sé funzionale al miglior disimpegno possibile di dette istanza, finendo in tal modo per andare a favore del suo stesso interesse conoscitivo per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi”.

In altri termini, in ragione del canone di auto-responsabilità dell’operatore economico, quest’ultimo deve farsi parte diligente e ottemperare alle modalità di presentazione dell’istanza di accesso stabilite dall’amministrazione nell’ottica di agevolare la celere evasione delle istanze medesime.

Invece, nel caso di specie l’impresa ricorrente non aveva proceduto nel senso sopra indicato, sicché “il ritardo maturatosi nell’ostensione documentale non può ridondare in suo favore, essendo evidente che con un minimo di diligenza partecipativa in più il relativo inconveniente ed il correlato ritardo nell’ostensione della documentazione si sarebbero pacificamente potuti evitare”.

Ai fini dell’esclusione del meccanismo della “dilazione temporale”, la sentenza valorizza anche l’ulteriore comportamento dell’impresa, la quale seppur in un contesto di ostensione solo parziale della documentazione di gara richiesta, aveva comunque ritenuto di poter impugnare il provvedimento di aggiudicazione, sicchè il ricorso si sarebbe potuto anche proporre tempestivamente per poi svolgere, in condizioni di maggiore certezza, tutte le contestazioni del caso.