Il Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari tra opportunità e sfida: l’esperienza di ARPA Lombardia

“L’Agenzia Regionale per l’Ambiente della Lombardia quale parte attiva all’obiettivo comune della ripresa nell’ambito del Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari”

Chi è ARPA Lombardia
L’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (ARPA) della Lombardia, operativa dal 1 dicembre 1999, è Ente di diritto pubblico dotato di autonomia amministrativa, organizzativa e contabile. Si occupa della prevenzione e della protezione dell’ambiente, affiancando le istituzioni regionali e locali in molteplici attività: dalla lotta all’inquinamento atmosferico e acustico agli interventi per la tutela delle acque superficiali e sotterranee, dal monitoraggio dei campi elettromagnetici alle indagini sulla contaminazione del suolo e sui processi di bonifica e fornisce supporto in materia ambientale a Regione Lombardia, Province, Comuni, Comunità montane, ATS (ex Asl) e di altri enti pubblici del territorio regionale e opera in sinergia con i diversi soggetti di riferimento sul territorio, attraverso azioni di interazione e collaborazione, nonché grazie al confronto continuo con il mondo della ricerca nazionale ed internazionale. Essa fa parte, con le altre Agenzie per la Protezione dell’Ambiente regionali e provinciali ed ISPRA, del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA).

Il contesto normativo

Il Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari (PNC) è stato istituito con d.l. n. 59/2021 convertito, con modificazioni, dalla l. 1 luglio 2021, n. 101, con la finalità di integrare con risorse nazionali gli interventi del Piano Nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), individuando una serie di progetti e interventi prioritari da completare nel periodo 2021-2026. Per ciascuno di essi vengono definiti l’amministrazione titolare e l’importo del finanziamento, gli obiettivi iniziali, intermedi e finali, determinati in relazione al cronoprogramma finanziario e coerenti con gli impegni assunti nel PNRR con la Commissione europea.

Le azioni di investimento di cui alla presente trattazione sono riconducibili al programma denominato “Salute, Ambiente, Biodiversità e Clima”- Linea di investimento “Rafforzamento complessivo delle strutture e dei servizi di SNPS-SNPA a livello nazionale, regionale e locale, migliorando le infrastrutture, le capacità umane e tecnologiche e la ricerca applicata”, che prevede per l’anno 2021 un finanziamento per l’intero Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente pari a 51,49 milioni di euro. L’investimento pluriennale complessivo previsto fino al 2026 per tale programma risulta di circa 500 milioni di euro, ed è collegato all’azione di riforma oggetto della Missione 6 – Salute del PNRR, denominata «Definizione   di   un   nuovo   assetto   istituzionale   sistemico   per   la   prevenzione   in   ambito sanitario, ambientale e climatico, in linea con un approccio integrato (One Health)».

Per la realizzazione degli obiettivi previsti sono state raccolte le proposte delle Agenzie ambientali e ISPRA, inerenti interventi infrastrutturali, opere, attrezzature, strumentazioni, dotazioni tecnologiche, etc.; inoltre, SNPA ha attivato un gruppo di lavoro multidisciplinare (Comitato di Coordinamento Strategico), con il compito di confermare il rispetto dei requisiti assunti per gli interventi da finanziare, riferibili unicamente a strutture afferenti a SNPA e basati sul riparto regionale previsto, riscontrandone anche il rispetto dei criteri di eleggibilità stabiliti per i finanziamenti.

Il processo di approvazione degli interventi oggetto di finanziamento è articolato in tre fasi:

1. Accordo tra il Ministero della Salute e l’Istituto Superiore di Sanità, in quanto soggetto attuatore degli interventi;
2. Accordo operativo tra l’Istituto Superiore di Sanità e ciascun capofila dei vari raggruppamenti;
3. Accordo attuativo/esecutivo tra il capofila e ciascun componente del raggruppamento.

Sino ad ora, sono stati stipulati due accordi operativi e i correlati accordi che prevedono il coinvolgimento diretto dell’Agenzia:

• un accordo attuativo in data 10/06/2023 con ARPA Piemonte, Agenzia capofila del raggruppamento, per un finanziamento complessivo per ARPA Lombardia di € 7.552.339,00;
• un accordo esecutivo in data 13/02/2023, avente come capofila Regione Lombardia e come componenti le ATS, ASST, IRCSS e ARPA Lombardia, per un totale a favore di ARPA pari a € 2.018.600,00;

E’ previsto che con successivi accordi vengano impegnati ulteriori finanziamenti, per gli interventi in priorità 2, 3 e 4 raggiungendo un importo finale di oltre 16 milioni di euro.

Le opportunità da cogliere….

I finanziamenti previsti, comprensivi sia di quelli di cui all’accordo operativo sottoscritto nel 2022 – interventi in priorità 1 e di quelli già individuati ed oggetto di successiva approvazione costituiscono una valida risorsa, per un importo complessivo superiore a € 16 milioni per il rafforzamento di molteplici linee di azione agenziali, strettamente correlate all’esigenza di dare piena attuazione alla normativa comunitaria e dare una risposta efficace a problematiche emergenti:

• il potenziamento dei laboratori per la determinazione degli aeriformi, mediante l’acquisto di strumentazione da laboratorio altamente performante quale a titolo di esempio di spettrometri di massa a quadrupolo con sorgente di ioni al plasma accoppiato induttivamente e sistemi gas massa ad alta risoluzione;
• Il potenziamento delle capacità analitiche delle microplastiche, inquinanti emergenti presenti nelle matrici ambientali e di crescente interesse in ambito tecnico e scientifico;
• il potenziamento dei sistemi e delle reti di monitoraggio dei rischi di ARPA Lombardia, attraverso ad esempio l’integrazione nel sistema di monitoraggio idrometeorologico regionale di nuovi strumenti di misura che consentano un ulteriore raffinamento delle capacità osservative in termini di qualità del dato e di copertura del territorio, ad attività di campo che comprende anche la misura e il monitoraggio della portata su fiumi, invasi artificiali e derivazioni d’acqua durante le operazioni di verifica della portata prelevata e/o rilasciata in alveo come deflusso minimo vitale e la modellazione delle aree di dissesto franoso;
• la gestione delle problematiche olfattive, mediante l’acquisto di strumentazione finalizzata ad un approccio strategico verso il tema dei disagi olfattivi, che sta assumendo sempre più rilevanza non solo all’interno dell’Agenzia, ma ad un livello più generale e che vede il coinvolgimento di più attori: gli Enti territoriali, in primis il Comune nella sua veste di primo interlocutore della popolazione, le imprese, i cittadini e le associazioni ambientaliste;
• il potenziamento e l’ammodernamento della rete della qualità dell’aria: attraverso l’acquisizione di strumentazione per la misurazione dei precursori dell’ozono, che consente tra l’altro una verifica dell’utilità delle strategie di riduzione delle emissioni e la loro correlazione alle concentrazioni misurate.

… e le sfide da affrontare

Accanto al potenziale rappresentato da questi finanziamenti, è doveroso ricordare che il percorso in direzione del conseguimento dell’obiettivo è costellato da una serie di vincoli significativi.

In primo luogo, la tipologia di costi ammissibili, essendo limitati a immobilizzazioni materiali e immateriali, acquisto di beni e servizi e godimento di beni di terzi, sono preclusi la manutenzione ordinaria, l’assunzione di personale  e  la quota per la corresponsione degli incentivi alle funzioni tecniche, spese per le quali è necessario trovare copertura sul bilancio dell’Ente.

Va altresì annoverata l’esigenza di conformare le procedure alla normativa specificamente applicabile per gli appalti PNRR/PNC, che ha imposto adempimenti ulteriori rispetto agli acquisti ordinari (es. previsione di clausole specifiche in materia di pari opportunità di genere e generazionale, ai sensi dell’art. 47 del d.l. 77/2021, penali maggiorate, ecc.). Collegata a questo, l’esigenza di garantire flessibilità nell’adattamento ai successivi chiarimenti pervenuti da parte di Ministero e ISS (es. in ordine alla variazione di tempistiche e scadenze, spese ammissibili, ecc.);

La numerosità delle procedure di appalto programmate da indire, sulla base del fabbisogno espresso dalle strutture tecniche dell’Agenzia, per un totale di 47 interventi se si considerano i soli oggetto degli accordi sino ad ora approvati ed un numero simile è stimato per le altre fasi;

Le scadenze piuttosto ristrette, in relazione all’esigenza di concorrere ad una pronta ripresa economica dopo il periodo del lockdown: il cronoprogramma originario prevedeva la pubblicazione delle procedure entro tre mesi dalla sottoscrizione dell’accordo operativo, ulteriori tre mesi per l’aggiudicazione e ulteriori tre mesi per la stipula del contratto, a prescindere dalla tipologia di procedura e un massimo di ulteriori 15 per l’ultimazione della prestazione contrattuale. Questo vincolo è risultato particolarmente stringente se considerata la numerosità delle procedure e la complessità delle procedure sopra soglia comunitaria; a maggior ragione, ove si consideri che gli accordi stipulati nel 2022 prevedono che il periodo per la pubblicazione dei bandi comprendesse il mese di agosto, tradizionalmente mese di chiusura per molte aziende.

Infine, il nodo risorse umane da dedicare, da leggere in combinato disposto con la numerosità delle procedure da pubblicare, le tempistiche ridotte e l’impossibilità di utilizzare i fondi del PNC per acquisire ulteriore personale.

Le soluzioni adottate

A fronte del notevole impegno lavorativo richiesto dagli acquisti PNC, ARPA Lombardia ha deciso di agire su diversi fronti.

Dal punto di vista organizzativo, l’Agenzia ha valutato di dotarsi di una struttura di missione dedicata all’attuazione degli acquisti PNRR/PNC, attingendo tra proprio personale già in servizio, in modo da evitare sovrapposizioni e interferenze con gli acquisti ordinari dell’Ente.

Poiché una fase particolarmente impegnativa è quella istruttoria preordinata alla predisposizione della documentazione di gara, è stato svolto un lavoro in stretta sinergia tra la struttura di missione e le strutture tecniche agenziali richiedenti l’acquisto, per semplificare e velocizzare la stesura dei capitolati tecnici, anche standardizzando il più possibile i modelli da adottare.

Inoltre, per far fronte all’eventualità che alcune procedure andassero deserte, anche in considerazione del periodo estivo, e del fatto che molta della strumentazione acquistata è di carattere molto specialistico, si è scelto di darne evidenza sul sito web agenziale, passaggio aggiuntivo rispetto agli adempimenti già previsti dalla normativa e di adottare anche le richieste di offerta di tipo aperto per la quasi totalità degli acquisti al di sotto della soglia comunitaria, che lungi dal dilatare i tempi, si è dimostrata in grado di contemperare le esigenze di rotazione e massima apertura al mercato, considerato l’esiguo numero di operatori economici in determinati ambiti.

In caso di beni connotati da presumibile esclusività o infungibilità tecnica, si è optato per procedure negoziate ex art. 63 del Dlgs n. 50/2016, previo esperimento di manifestazione di interesse.

Nel complesso, il conseguimento dell’obiettivo è stato reso possibile da una forte collaborazione e dal coinvolgimento attivo da parte di diverse componenti dell’agenzia, che spaziano a titolo non esaustivo dagli ambiti di programmazione e monitoraggio, a quelli attinenti alla modalità di gestione delle risorse finanziarie, alla redazione degli atti tecnici ed amministrativi, alla trasparenza, alla fase di approvazione da parte dell’alta Dirigenza e della Direzione Generale.

 Il monitoraggio e i risultati raggiunti sinora

Al fine di verificare lo stato di attuazione degli interventi e degli obiettivi conseguiti, gli accordi attuativi prevedono l’attivazione di un sistema di monitoraggio, basato su rendicontazioni periodiche al capofila e per il tramite all’Istituto Superiore di Sanità, ai fini dell’ammissibilità del rimborso delle spese sostenute.

Con riferimento all’accordo stipulato nel 2022, erano previsti n. 33 interventi, da attuarsi mediante n. 31 procedure originariamente previste. Di queste, due sono andate deserte, una è stata ribandita e per una, in considerazione del fatto che il bene richiesto era fuori mercato, si è deciso di non procedere alla reindizione, per un totale di n. 32 procedure bandite.

Il grafico seguente mostra la fase raggiunta al 30/06/2023 per ciascuna tipologia di procedura, distinte in pubblicazione, aggiudicazione, stipula e contratto concluso, ove sia già stata liquidata la fattura a saldo (le fasi successive assorbono le fasi precedenti). Come si vede, tutti i contratti, meno quello non aggiudicato e non reindetto, sono stati stipulati; alcuni di essi sono già conclusi.

Con riferimento all’accordo stipulato nel 2023-interventi in priorità 1, erano previsti n. 14 interventi, da attuarsi originariamente mediante n. 12 procedure. Di queste, un lotto è andato deserto e si è reso necessario bandire una ulteriore procedura, per un totale di n. 13 procedure.

Il grafico seguente mostra la fase raggiunta al 30/06/2023 per ciascuna tipologia di procedura (anche in questo caso, le fasi successive assorbono le fasi precedenti):

Analizzando gli importi rendicontati per le procedure aggiudicate al 30/06/2023, emerge che gli stessi si attestano oltre il 90% nel caso dell’accordo 2022 e oltre l’80% nel caso dell’accordo 2023 – interventi in priorità 1.

In entrambi i casi, il trade off tra importo massimo finanziabile e importo effettivamente rendicontato è ascrivibile ai ribassi di gara e ad alcuni chiarimenti sull’utilizzo dei fondi sopraggiunti in corso d’opera (es., la possibilità di corrispondere il premio di accelerazione solo per gli appalti di lavori). Un utilizzo di quote di finanziamento ancora più elevate potrebbe essere raggiunto allorchè fosse consentito utilizzare le economie di gara per la realizzazione di ulteriori interventi rispetto a quelli originariamente approvati.