La sfida della qualificazione delle stazioni appaltanti tra PNRR, nuovo Codice e linee guida

Editoriale estratto dal mensile di Appalti&Contratti n.10/2022

L’obiettivo della qualificazione e riduzione delle stazioni appaltanti risale come noto al c.d. “Piano Cottarelli” del 2014, quale incisiva misura di “spending review”, funzionale alla razionalizzazione dei processi di approvvigionamento della P.A. e soprattutto alla centralizzazione ed efficienza della spesa pubblica. L’utopia della transizione “dalle oltre 35.000 stazioni appaltanti a 35 maxi-soggetti aggregatori” è però rimasta tale.

La previsione di un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti ha poi costituito uno dei pilastri del Codice del 2016, e una delle riforme qualificanti rimaste tuttavia inattuate (come il rating d’impresa, la piattaforma digitale ANAC, l’albo dei commissari, ecc.). E’ noto che con il sistema di qualificazione il Codice tendeva ad introdurre un approccio selettivo sulle stazioni appaltanti abilitate allo svolgimento della gara premiando, in sintesi, organizzazione, formazione e qualità.

Come attentamente osservato (Guerrieri) l’introduzione del meccanismo di qualificazione non risultava peraltro un adempimento richiesto dalle direttive europee e, pertanto, si inserisce nell’area della riforma che mira al riordino complessivo della materia. Non si registrano, infatti, nelle legislazioni nazionali di recepimento disposizioni analoghe a quelle che nell’ordinamento italiano introducono la qualificazione, anche se non manca negli altri Stati membri l’attenzione alla qualità e all’efficienza delle procedure.

Tuttavia, sistemi di accreditamento delle stazioni appaltanti sulla base delle risorse disponibili, la professionalità, le strutture organizzative e la capacità di gestione dei processi di acquisto non sono estranei a diverse esperienze del mondo nordamericano e di Stati extra-europei. La scelta del legislatore nazionale nasce, dunque, dalla necessità di arginare l’eccessiva frammentazione, nonché i deficit organizzativi e di professionalità che caratterizzano il panorama delle stazioni appaltanti che, oltre a produrre inefficienze e sprechi di risorse pubbliche, possono favorire il proliferare di fenomeni corruttivi.
C’è, dunque, un’esigenza di razionalizzazione e al contempo di riqualificazione degli operatori.

Ora, la qualificazione delle stazioni appaltanti è ritornata prepotentemente in auge e – inscindibilmente connessa alla revisione della disciplina dei contratti pubblici –  costituisce una delle  c.d. riforme “abilitanti” previste nell’ambito del PNRR.

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Con il PNRR elaborato dall’Italia, infatti, l’obiettivo di dare concreta realizzazione al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti ha acquistato nuovo vigore.
Nel quadro delle misure previste per i contratti pubblici, dopo quelle “urgenti” varante con i decreti “Semplificazioni”, tra quelle “a regime” si individuano quelle da attuarsi nel secondo trimestre 2023, al fine di:
a) ridurre la frammentazione delle stazioni appaltanti;
b) realizzare una piattaforma telematica che sia requisito di base per partecipare alla valutazione nazionale della procurement capacity;
c) conferire all’ANAC il potere di riesaminare la qualificazione delle stazioni appaltanti.

Infine, la riforma avrà quale obiettivo ulteriore la semplificazione e digitalizzazione delle procedure delle centrali committenza e l’attuazione della piena interoperabilità e interconnettività tra le amministrazioni entro la fine del 2023. Il PNRR quindi prevede, tra gli obiettivi qualificanti della riforma del quadro legislativo in materia di appalti pubblici, il completamento del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, in piena attuazione dell’art. 38 del Codice.

La legge delega n.77/2022, che condurrà all’approvazione del nuovo Codice, ripropone l’urgenza della professionalizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti:  all’art. 1, lett. c), tra i criteri direttivi ai quali dovrà attenersi il nuovo Codice, si prevede infatti la “c) ridefinizione e rafforzamento della disciplina in  materia  di qualificazione  delle  stazioni  appaltanti,  afferenti  ai   settori ordinari e ai  settori  speciali,  al  fine  di  conseguire  la  loro riduzione numerica,  nonche’  l’accorpamento  e  la  riorganizzazione delle stesse, anche mediante l’introduzione di incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti  ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche; definizione delle  modalita’ di monitoraggio  dell’accorpamento  e  della  riorganizzazione  delle stazioni  appaltanti;  potenziamento  della  qualificazione  e  della specializzazione del personale operante  nelle  stazioni  appaltanti, anche mediante la previsione di specifici percorsi di formazione, con particolare  riferimento  alle  stazioni  uniche  appaltanti  e  alle centrali di committenza che operano a servizio degli enti locali”.

Potrebbe allora stupire che, senza nemmeno conoscere come la qualificazione delle stazioni appaltanti sarà effettivamente declinata nel futuro impianto normativo, l’Anac  “si porta avanti” e delinea già le Linee guida per il funzionamento del sistema, senza però poterlo realizzare.

Nella delibera  n. 441 del 28 settembre 2022 l’ANAC precisa che  “Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti entra in vigore dalla data indicata nei decreti legislativi di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 21 giugno 2022, n. 78”, confermando l’inscindibile connessione tra sistema di qualificazione e disciplina del nuovo Codice.

Nel documento si legge che il sistema di qualificazione è finalizzato (comprese le centrali di committenza) ad attestare la capacità “di gestire direttamente, secondo criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, e nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, le attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, di un servizio o di un lavoro”.

La stessa Autorità lascia intendere che le linee possono essere migliorate ed adeguate con successivi confronti ed anche tenendo conto del parere della Conferenza Unificata (“Si procede alla emanazione delle stesse, dichiarando fin d’ora la piena disponibilità al  tavolo tecnico finalizzato sia al monitoraggio che al miglioramento e adeguamento delle Linee guida, che pertanto sono suscettibili di eventuali modifiche o integrazioni, a seguito del tavolo tecnico e del parere che verrà espresso dalla Conferenza Unificata”).

L’ANAC, con apposito Comunicato del 14 ottobre scorso, ha successivamente messo a disposizione delle amministrazioni un file di simulazione on-line dei punteggi ottenibili.

Nelle linee guida  l’Autorità individua i requisiti obbligatori per poter essere ammessi alla procedura di qualificazione per la progettazione e l’affidamento di lavori, servizi e forniture: l’iscrizione all’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (Ausa), una struttura organizzativa stabile e la disponibilità di piattaforme telematiche nella gestione delle procedure di gara.

Precisa l’ANAC che la qualificazione sarà “necessaria per tutte le acquisizioni di importo pari o superiore a alle soglie previste per gli affidamenti diretti dai decreti legislativi di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 21 giugno 2022, n. 78. Non è necessaria la qualificazione per gli affidamenti diretti e per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori”.

Si rinvia dunque alla soglia che definirà il nuovo Codice per gli affidamenti diretti, mentre non sussistono limiti di importo per l’effettuazione di ordini a valere sugli strumenti di acquisto (convenzioni quadro e accordi quadro con modalità diretta di acquisto e dunque senza rilancio concorrenziale per gli appalti specifici) messi a disposizione da Consip e dalle centrali regionali.

Qualche dubbio residua per gli affidamenti sotto soglia ma di importo superiore all’importo consentito per l’affidamento diretto, e quindi per le procedure negoziate: in caso di utilizzo del MePA o dei sistemi telematici regionali sarà comunque richiesta la qualificazione per la gestione delle gare sulla base di RdO (semplice od evoluta) ?

Le linee guida non si applicano agli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici e ai soggetti privati tenuti all’osservanza delle disposizioni del Codice. Si tratta quindi delle imprese pubbliche e dei soggetti titolari di diritti speciali ed esclusivi operanti nei settori speciali. Anche sotto questo profilo è necessario che il nuovo Codice faccia chiarezza in una materia fin troppo lasciata alle oscillazioni e agli umori giurisprudenziali (alcuni enti aggiudicatori operanti nei settori speciali, come le società partecipate, sono qualificati, ad anni alterni, come organismi di diritto pubblico – e quindi amministrazioni aggiudicatrici come tali soggette al sistema di qualificazione – ovvero come imprese pubbliche – e dunque esenti dalla qualificazione).

L’ Anac individua tre livelli di qualificazione basati su determinati punteggi: basteranno 30 punti a regime per qualificarsi per i lavori inferiori a un milione di euro (livello L3), 40 punti per importi superiori a un milione di euro e inferiori alla soglia di rilevanza comunitaria (livello L2), 50 punti per importi pari o superiori alle soglie di rilevanza comunitaria (livello L1).
Per i primi due anni, sono previsti degli ‘sconti’, la qualificazione cioè può essere ottenuta anche con un punteggio inferiore di 10 punti per il livello 3 e di 5 punti per gli altri due livelli; per il secondo anno inferiore di 5 punti per il livello 3 e di 2 per gli altri due livelli.

Ma come si ottiene punteggio?

A seconda del possesso di determinati requisiti (oltre a quelli obbligatori):
20 punti per la presenza nella struttura organizzativa di dipendenti con competenze specifiche;
20 punti se possiede un sistema di aggiornamento e formazione del personale;
40 punti per il numero di gare svolte nel quinquennio precedente la domanda di qualificazione;
10 punti per l’uso delle piattaforme telematiche.

Si ottengono punti anche per l’assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano la Banca dati Anac e degli obblighi sul monitoraggio dello stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’uso dei finanziamenti previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti.

Per servizi e forniture di importo a base di gara pari o superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti le stazioni appaltanti sono qualificate in uno dei seguenti livelli:
a) livello base (SF3) per importi inferiori a 750.000 euro;
b) livello medio (SF2) per importi pari o superiori a 750.000 euro e inferiori a 5.000.000 di euro;
c) livello alto (SF1) per importi pari o superiori a 5 milioni di euro.

Per il primo anno di qualificazione, la qualificazione ai livelli può essere ottenuta anche con un punteggio inferiore di 10 punti per il livello L3 e di 5 punti per gli altri due livelli; per il secondo anno inferiore di 5 punti per il livello L3 e di 2 punti per gli altri due livelli. Si applica quanto previsto al punto 10.5.

L’Anac effettua a campione verifiche sulle informazioni dichiarate dalle stazioni appaltanti e dalle centrali di committenza per controllarne la veridicità e confermare il livello di qualificazione. Se dagli accertamenti condotti risulta una diminuzione del punteggio ottenuto che porterebbe la stazione appaltante o la centrale di committenza ad un livello inferiore, la stessa mantiene il livello di qualificazione per un anno se il nuovo punteggio è pari o superiore a quello necessario per la qualificazione di livello, ridotto del 5 per cento. Il punteggio di qualificazione viene aggiornato annualmente.

Sono qualificati di diritto il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, Consip, Invitalia – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa, Difesa servizi, Sport e salute Spa.

La qualificazione con riserva delle stazioni uniche appaltanti delle città metropolitane e delle province copre il periodo transitorio o prima fase sperimentale delle Linee guida e garantisce il conseguimento dei livelli L1 e SF1. Al termine di detto periodo saranno analizzati i requisiti posseduti dalle stazioni uniche appaltanti ai fini della loro qualificazione definitiva. Il periodo transitorio termina, con l’emanazione del nuovo Codice, decorsi due anni dall’entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti o un diverso termine indicato nei decreti legislativi stessi, previa verifica di impatto della regolazione (VIR).

Le linee guida chiariscono che “Le stazioni appaltanti non qualificate per la progettazione e l’affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali possono, in una prima fase sperimentale, secondo le modalità stabilite dal nuovo Codice, eseguire i contratti se sono iscritte ad AUSA e in possesso di una figura tecnica in grado di svolgere le funzioni di RUP.

Attendiamo quindi con trepidazione la bozza del nuovo Codice (qui il testo della bozza nel frattempo pubblicata n.d.r) per una compiuta verifica sull’assetto normativo del sistema di qualificazione.

In questo numero il Focus è dedicato all’attualissimo tema del caro materiali, e in particolare all’interpretazione autentica fornita dal d.l. n. 36/2022, sulla disciplina della varianti in corso d’opera, grazie all’approfondita analisi di Francesco Bavetta e Pierdanilo Melandro. Altri interessanti contributi sono quelli di Giovanni Montaccini sui rimedi manutentivi del sinallagma contrattuale per appalti, concessioni e autorizzazioni, a seguito di sopravvenienze; di Salvio Biancardi sull’avvio d’urgenza del contratto e clausola dello stand still; di Francesco Nicotra sul principio di rotazione; di  Beatrice Armeli sul ruolo del progettista nei modelli attuali di appalto integrato. Nella sezione  “Indirizzi operativi” pubblichiamo lo studio di Giancarlo Sorrentino sull’assai dibattuta questione del regime dei comuni non capoluogo e gli acquisti PNRR sul MEPA.