Significative le affermazioni rese alla Camera dei Deputati dal premier Prof. Giuseppe Conte nella materia degli appalti pubblici, in occasione della fiducia al nuovo Governo.
“In Italia gli appalti non partono: abbiamo un Codice dei contratti pubblici che da due anni in pratica non viene applicato. … Cultura della legalità non significa che non si fanno le cose in Italia… Cultura della legalità significa che si devono fare bene….. In questo momento le pp.aa. non sono nelle condizioni di poter serenamente operare… da un lato schiacciate da un lato dalla prospettiva di una responsabilità erariale e dall’altro schiacciate dalla prospettiva di una responsabilità penale.
Oggi come oggi chi sta fermo viene avvantaggiato… e si preferisce non avventurarsi nella gestione di procedure di gara che evidentemente espongono a rischi e ad insidie che non riescono ad essere gestite….”.
Si tratta di valutazioni realistiche su quanto oggi si avverte in questo delicato settore, foriero di responsabilità a diversi livelli, e caratterizzato da una crescente complessità e tecnicismo delle procedure di aggiudicazione.
L’auspicio è che questi “chiari di luna” sulle possibili future politiche regolative in materia di appalti pubblici possano declinarsi in concrete misure di reale e non fittizia semplificazione – sia dal lato degli operatori economici che dal lato delle stazioni appaltanti – per consentire un vero rilancio del sistema delle commesse pubbliche, che come noto a tutti rappresenta ben il 17% del PIL e costituisce una potente ed efficace leva di politica economico-sociale.
Ma soprattutto l’auspicio è che si possa gradualmente rasserenare il clima – decisamente cupo, per non dire insostenibile – che circonda oramai la materia degli appalti pubblici, caratterizzato da una rassegnata, irreversibile sfiducia sia nei confronti delle stazioni appaltanti che degli operatori economici, e da una diffusa equazione tra appalti e mala amministrazione. E che si possa ripensare in modo costruttivo ed equilibrato alle politiche di contrasto alla corruzione senza cadere in quelle radicalizzazioni ed eccessi che hanno contraddistinto questi ultimi tempi.
Si pensi alla questione del conflitto di interesse, alle commissioni di gara o al problema delle verifiche dei requisiti, dove è particolarmente avvertita la dialettica tra spinte verso l’efficienza, la semplificazione e la tempestività, e controspinte tese a garantire l’effettività dei principi di massima trasparenza, legalità e prevenzione.
Sotto questo ultimo profilo, ad esempio, è evidente a tutti come la mancata attivazione della Banca dati nazionale degli operatori economici costringa gli uffici delle amministrazioni aggiudicatrici ad una pletora di adempimenti anche per importi di modestissima entità, rallentando inevitabilmente l’iter di stipula del contratto e di avvio dell’esecuzione della commessa pubblica.
La difficile sintesi tra efficienza-tempestività, da un lato, e legalità-correttezza, dall’altro, dovrebbe allora muovere, nelle more dell’operatività di efficaci strumenti informatici, da una rinnovata fiducia nel sistema dei contratti pubblici, partendo dal principio di definitività delle dichiarazioni sostitutive, dalla previsione di adeguati controlli “a campione” per una fascia rilevante di importi (rispetto agli attuali 5.000 euro), unitamente alla previsione di sanzioni (anche pecuniarie) efficaci e dissuasive per gli operatori che hanno dichiarato il falso.
Il premier Conte si è soffermato, nel suo discorso alla Camera, proprio sulla necessità di rendere operativa in tempi brevi la banca dati centralizzata degli operatori economici, al fine di ridurre il carico documentale a carico dei concorrenti, ancora particolarmente rilevante nonostante gli obblighi di acquisizione d’ufficio da parte delle stazioni appaltanti.
Siamo purtroppo un paese pieno di banche date tutte scollegate tra loro.
Andrebbe allora colta l’occasione per garantire una efficace ed effettiva integrazione della istituenda Banca dati nazionale degli operatori economici con il sistema di rating di impresa (è stata pubblicata la bozza del regolamento ANAC) e del rating di legalità.
Si tratta di investire risorse nell’implementazione di un importante strumento per il sistema dei contratti pubblici in grado di coniugare efficienza e legalità.
Si pensi ancora al subprocedimento di ammissione / esclusione dei concorrenti di cui all’art. 29 del Codice, il cui provvedimento – secondo alcuni orientamenti – andrebbe adottato all’esito della verifica integrale dei requisiti di tutti i concorrenti e non solo della valutazione del DGUE, con evidenti criticità operative e dilatazione dei tempi di espletamento della gara, percepite con ancor maggiore impatto nelle procedure sotto-soglia (ove l’art. 29 è ritenuto pienamente applicabile).
Anche la disciplina delle commissioni giudicatrice meriterebbe forse un ripensamento, almeno per le procedure infracomunitarie, ove l’art. 77, comma 3 del Codice prevede – ad Albo dei commissari pienamente in vigore – l’obbligo del Presidente esterno, con evidenti difficoltà operative ed una intuibile corsa verso il criterio del prezzo più basso.
Tornando alle dichiarazioni del neopresidente del CdM, sono ampiamente note le polemiche (poi placate), derivanti dalle prime valutazioni sull’operato dell’ANAC: “Il ruolo dell’ANAC non va depotenziato, ma in questo momento non sono arrivati i risultati che ci attendevamo… possiamo valorizzare Anac anche in prospettiva di prevenzione in modo di avere una sorta di certificazione anticipata degli amministratori pubblici”.
Sul punto, tuttavia, a diritto vigente, l’Anac ha osservato come essa non avrebbe titolo per rilasciare bollini o certificati di conformità, fatta salva la vigilanza collaborativa per le grandi operare, ovvero una sorta di verifica preventiva degli atti di gara già adottata per Expo come per la ricostruzione post-sisma.
D’altra parte, si è fatto osservare che il rafforzamento del ruolo dell’Anac è passato proprio attraverso un potenziamento dei poteri della soft law, cioè prevenzione e chiarimenti anticipati alle amministrazioni.
Il premier Conte e il Presidente dell’ANAC Cantone hanno poi convenuto sulla «necessità di rafforzare la lotta alla corruzione, individuando specifici percorsi di legalità nell’ambito Pubblica Amministrazione, operando, tuttavia, una semplificazione del quadro normativo vigente, in modo da consentire il riavvio degli investimenti nel settore dei contratti pubblici».
Insomma, il rilancio degli appalti pubblici passa attraverso la non facile sintesi tra una necessaria iniezione di fiducia nel sistema, una reale semplificazione e accelerazione procedimentale e un rasserenamento generale del clima in cui operano stazioni appaltanti e imprese, insieme all’esigenza imprescindibile di garantire costantemente efficaci controlli sulla legalità delle procedure, senza congestionare eccessivamente la procedura di aggiudicazione.
Una sfida che richiede, da un lato, inevitabili interventi correttivi tecnici al Codice, e dall’altro una maggiore vicinanza del legislatore e dell’ANAC alle stazioni appaltanti – in particolare quelle meno strutturate – nella emanazione delle nuove norme e della soft-law (con strumenti più efficaci rispetto alla consultazione degli stakeholders).
Il neo ministro delle Infrastrutture On. Danilo Toninelli ha dichiarato che il MIT “intende aprire un tavolo di confronto per le migliorie legislative che servono. Cercheremo la massima collaborazione con Anac, nella convinzione che bisogna voltare pagina rispetto ai troppi scandali del passato”…Semplificazione per far ripartire gli investimenti e liberare le energie del Paese. Trasparenza per garantire legalità ed efficacia alla lotta anticorruzione.Il settore degli appalti pubblici può e deve coniugare sburocratizzazione e rigore etico“, ha sottolineato Toninelli.
Tanti sono gli ambiti di ottimizzazione di un Codice purtroppo nato male e, dopo due anni di vigenza, tuttora in fase di lenta e stentata attuazione.
Solo per fare un esempio emblematico, il sistema SIMOG dell’Autorità non è stato ancora aggiornato al Dlgs. 50/2016.
Va certamente ripensato e potenziato costruttivamente anche il ruolo dell’ANAC, senza che questa possa essere ritenuta interamente responsabile delle criticità della vigente disciplina dei contratti pubblici.
Nella presentazione della Relazione dell’ANAC sull’attività svolta nel 2017, il Presidente Cantone ha osservato come “La qualificazione delle stazioni appaltanti, la scelta dei commissari di gara attraverso l’estrazione da un albo, il rating di impresa, la necessità della progettazione esecutiva, una più rigorosa regolamentazione del partenariato, il superamento della prassi delle deroghe per singoli appalti, l’opzione per un testo più snello non accompagnato da un regolamento lungo e prolisso, erano alcune delle novità che avrebbero dovuto favorire efficienza, semplificazione e trasparenza. A poco più di due anni di distanza, non si va (ancora) nella direzione auspicata: su alcuni aspetti, anche per non sempre giustificate critiche, si è già fatta marcia indietro con il correttivo del 2017; sono riapparse, per molti interventi, deroghe ad hoc e di recente alcuni hanno persino richiesto l’abrogazione del Codice, senza che nemmeno le più interessanti novità siano entrate in vigore”.
Certamente condivisibile la considerazione per cui “La materia ha certamente bisogno di scelte chiare e inequivoche da parte del nuovo legislatore; il rilancio del sistema dei lavori pubblici necessita non solo di regole semplici e comprensibili, ma anche stabili, per consentire alla burocrazia il tempo di digerirle per poi applicarle in modo corretto”.
Significativa è poi la valutazione del Presidente dell’ANAC, in controtendenza rispetto alle spinte verso una deregulation e semplificazione, desumibili dalle prime dichiarazioni del Premier, per la quale “… una completa retromarcia rischierebbe di creare una ulteriore fase di fibrillazione con una (nuova) crisi del settore dalla quale, invece, sia pure a fatica, si sta lentamente uscendo”.
In questo momento tra i temi più caldi emergono il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e l’albo dei commissari, il cui varo – stando alle dichiarazioni di Cantone – parrebbe imminente: “Auspichiamo che possa entrare in vigore, sia pure in più step, subito dopo l’estate”.
Insomma, il dibattito su quello che potrebbe essere un secondo importante correttivo al Codice, è aperto.
Come rivista specializzata del settore, vorremo allora dare il nostro contributo nell’opera di miglioramento del Codice, aprendo sulla rivista telematica un form per ricevere le proposte da parte sia delle stazioni appaltanti che degli operatori economici, invitando tutti ad esprimere i propri “desiderata” nel futuro intervento correttivo al Dlgs. 50/2016.
Nel form che è stato implementato sulla Rivista potete individuare l’articolo del Codice che vorreste modificare/integrare/abrogare e il contenuto della modifica.
Pensiamo di fare cosa utile presentare dopo l’estate i risultati dell’indagine ai vertici del nuovo esecutivo.
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