Il servizio di distribuzione del gas naturale

La nuova disciplina di settore

Il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale, come è noto, occupa un posto particolare nell’ambito dei servizi pub­blici locali, per molteplici ragioni: per la forte connotazione in­dustriale e per la altrettanto forte incidenza delle componenti tecnico-specialistiche; per la rilevanza economico-patrimoniale e strategica delle infrastrutture, per le potenzialità remunerati­ve della gestione, nonché – e certamente non da ultimo – per la finalizzazione al soddisfacimento di bisogni essenziali dei cit­tadini-utenti, nel rispetto di tutti i dovuti standard di qualità e sicurezza.

Nel 2000, il d.lgs. n. 164 (meglio noto come “Decreto Letta”) sanciva normativamente l’apertura di questo settore alla concor­renza, in attuazione della normativa comunitaria, prescrivendo l’individuazione con gara dei concessionari e, contestualmente, confermava in capo agli Enti locali la titolarità del servizio e le conseguenti funzioni amministrative (¹).

Da allora il principio, sancito sulla carta, della concorrenza per il mercato (gare) ha avuto un’applicazione assai limitata, interessando i soli casi di intervenuta scadenza naturale delle concessioni. La scelta, operata dal “Decreto Letta”, di dare im­pulso, nel breve-medio termine, al nuovo principio, disponendo

– senza vincolo comunitario – l’anticipazione legale delle sca­denze naturali delle concessioni esistenti (con termine ordinario inizialmente fissato per il 31.12.2005) (²), non ha avuto, sinora, effetti apprezzabili, a causa delle successive proroghe del regime transitorio (³) e delle difficoltà, per gli Enti locali, di espletare gare assai complesse in un contesto normativo molto incerto e in continua trasformazione.

Attualmente, quindi, le gare devono ancora essere svolte per la gran parte del territorio nazionale, dove, ormai, le concessio­ni in essere all’entrata in vigore del d.lgs. n. 164/2000 risultano in prevalenza scadute, per l’esaurirsi del periodo transitorio fis­sato ex lege.

È, quindi, all’ordine del giorno l’indizione, su scala naziona­le, di numerose e complesse gare concernenti servizi di ingente valore economico e di notevole rilevanza pubblica.

Tali gare si potranno svolgere – rebus sic stantibus – in un ordinamento settoriale ampiamente rinnovato.

Si è infatti recentemente concluso – con un ritardo plurien­nale rispetto ai termini indicati dalla legge – il processo di at­tuazione della disposizione legislativa che, già alla fine del 2007, aveva previsto l’emanazione di nuove regole uniformi di gara, da fissare a livello nazionale, e un riassetto organizzativo del servizio tramite l’articolazione di ambiti territoriali minimi, da individuarsi secondo criteri di efficienza e di riduzione dei costi (art. 46-bis, d.l. n. 159/2007, conv. in l. n. 222/2007 e ss.mm.ii.). Il tutto da definire con provvedimenti statali e, segnatamente, con decreti ministeriali da adottare, di concerto, a cura del Ministe­ro dello sviluppo economico e del Ministero degli affari regio­nali (oggi Ministero per i rapporti con le Regioni e la coesione territoriale), all’esito di appositi procedimenti che coinvolgeva­no sia l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, sia la Conferenza Unificata.

Dopo un lungo confronto con le Associazioni dei distributori e degli Enti locali, la scelta finale adottata in sede ministeriale si è attestata su 177 ambiti a livello nazionale, con una sensibile “moderazione” della proposta inizialmente avanzata dall’Auto­rità per l’Energia Elettrica e il Gas (44 ambiti) (⁴).

I provvedimenti che vengono in rilievo (c.d. “Decreti Ambiti”) sono: − il d.m. 19.1.2011, che contiene il numero complessivo degli ambiti, ripartito con riferimento a ciascun territorio provinciale; − il successivo d.m. 18.10.2011, che completa la perimetrazione degli ambiti stessi, elencando i Comuni compresi in ciascuno di essi.

Con successivo regolamento ministeriale (d.m. n. 226/2011 – c.d. “Regolamento gare”, recentemente modificato con d.m. n. 106/2015) è stata poi emanata una disciplina analitica delle nuo­ve gare d’ambito, che, adottando una lettura estensiva della dele­ga contenuta nella norma primaria (“criteri di gara e di valutazione dell’offerta…”), riguarda anche i profili organizzativi degli ambiti stessi, gli assetti proprietari delle reti ed i rimborsi ai gestori uscenti.

Per evitare il contestuale espletamento di numerose gare su tutto il territorio nazionale, tale regolamento ne prevede un (tendenziale) scaglionamento nel tempo, indicando, per ciascun ambito, i termini massimi per l’avvio del relativo iter.

L’arco temporale previsto per l’indizione delle gare è assai ampio.

Segnatamente, l’Allegato 1 del d.m. n. 226/2011 individua i termini massimi per la convocazione dei Comuni di ogni ambi­to, che inizialmente coincidevano con date ricomprese tra l’11 agosto 2012 e l’11 agosto 2015 (da 6 a 42 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento gare, avvenuta l’11.2.2012), considerato che i termini per la pubblicazione dei bandi oscillano da 15 mesi a 18 mesi decorrenti dalle predette date di prima convocazione.

Originariamente, quindi, le scadenze temporali per l’indizio­ne delle gare si collocavano tra l’11 novembre 2013 e l’11 febbraio 2017.

Le successive proroghe (concernenti solo il primo e il secon­do raggruppamento, nonché, doverosamente, i Comuni colpiti dagli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012) (⁵):

– hanno determinato lo slittamento, di fatto, di almeno due anni dell’avvio delle gare, considerato che i termini davvero perentori – in quanto assistiti da sanzioni per gli Enti locali competenti – per la pubblicazione dei bandi non scadranno prima del dicembre 2015 (⁶);

– hanno posto il problema della concentrazione temporale del­le gare, con conseguenti difficoltà per gli operatori di partecipare contemporaneamente a tutte quelle di interesse (le implicazioni sull’effettività del principio di concorrenza non sono trascurabili). La scelta normativa (⁷) di obbligare i nuovi gestori d’ambito ad acquistare le reti dei gestori uscenti ha posto, poi, al centro dell’attenzione l’esigenza di:

– di favorire e “governare” la più rapida e omogenea determi­nazione dei valori di rimborso, da indicare nei bandi di gara;

– regolare tariffariamente l’onere economico corrispondente a tali valori, gravante sui gestore subentranti.

Queste complesse problematiche – certamente di non fa­cile soluzione – sono state oggetto di interventi normativi di fonte primaria (art. 24, d.lgs. n. 93/2011; art. 15, d.lgs. n. 164/2000, con le due recenti novelle del 2013/2014 (⁸)), di fonte secondaria (cfr. le Linee Guida approvate con d.m. 22.5.2014 per la determinazione dei valori di rimborso; art. 5, d.m. n. 226/2011, come recentemente modificato dal d.m. n. 106/2015), nonché di interventi di ordine tariffario (cfr. la regolazione tariffaria approvata dall’AEEGSI per il periodo 2014-2019 – Deliberazione 367/2014/R/gas); interventi che rappresentano il maggior tema di discussione della fase pro­pedeutica alle gare e di cui si tratterà ampiamente nel presente volume.

Completa il quadro il d.m. 21.4.2011, emanato in attuazio­ne di una disposizione già contenuta nel d.lgs. n. 164/2000 (⁹), che affronta il problema della tutela occupazionale, stabilendo, soprattutto, l’obbligo per il gestore entrante di assumere il per­sonale del gestore uscente addetto agli impianti interessati, non­ché una quota parte del personale con funzioni centrali; obbligo correlato – salvo eccezioni – alla soglia-limite di un dipendente ogni 1.500 punti di riconsegna.

Una sintetica valutazione d’insieme: alcune “chiavi di lettu­ra” della riforma

La riforma in esame poggia sulle medesime fondamenta get­tate dal “Decreto Letta”, ma, al contempo, presenta elementi significativi di novità che sono stati faticosamente definiti nel corso degli ultimi anni, all’esito di un percorso molto frammen­tario e assai poco lineare.

Di seguito si cercherà di gettare uno sguardo d’insieme sul quadro attuale – che verrà sistematicamente analizzato nel pre­sente volume – prospettando alcune (spesso problematiche) “chiavi di lettura”, sia sul piano metodologico, sia sul piano con­tenutistico-sostanziale.

______
(1) Cfr. art. 14, d.lgs. n. 164/2000.
(2) Cfr. art. 15, d.lgs. n. 164/2000.
(3) Cfr. art. 23, d.l. n. 273/2005, conv. in l. n. 51/2006. Cfr. anche art. 1, comma 69, l. n. 239/2004.
(4) Cfr. DCO n. 15/08 del 3.6.2008, “Ipotesi per la formulazione di proposte in materia di individuazione di bacini ottimali di utenza”, in www.autoriaenergia.it.
(5) Per i primi due raggruppamenti, cfr. art. 4, comma 3, d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013; per il terzo raggruppamento, cfr. art. 30-bis, d.l. n. 91/2014, conv. in l. n. 116/2014. Il primo raggruppamento ha altresì beneficiato di una seconda proroga (all’11 luglio 2015), per effetto dell’art. 3, comma 3-ter, d.l. n. 192/2014 conv. in l. n. 11/2015). Per un quadro completo delle scadenze si rinvia all’apposita tabella pubblicata nel sito del Ministero dello sviluppo economico (www.sviluppoeconomico.gov.it).
(6) Ai sensi del successivo 3, comma 3-ter, d.l. n. 192/2014, conv. in l. n. 11/2015, le sanzioni per gli Enti locali non operano sin al 31.12.2015, benché, astrattamente, nel corso del 2015, vadano a scadere, a partire dall’11 luglio 2015, svariati termini perentori per l’indizione delle gare. Si determina così una singolare “asimmetria”, per alcuni ambiti, tra conservazione dei termini per la pubblicazione dei bandi e, per converso, sterilizzazione delle sanzioni.
(7) Tale scelta, resa possibile dall’art. 14, comma 8, d.lgs. n. 164/2000, come modificato dall’art. 24, d.lgs. n. 164/2000, è direttamente compiuta dall’art. 7, d.m. n. 226/2011.
(8) La “prima novella” è costituita dall’art. 1, comma 16, d.l. n. 145/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 9/2014; la “seconda novella” è contenuta nell’art. 30-bis, d.l. n. 91/2014, convertito nella l. n. 91/2014.
(9) Cfr. art. 28, comma 6, d.lgs. n. 164/2000.

Per approfondimenti:

CONVEGNO
Il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale.
Gare d’ambito: tutti i nodi da sciogliere
(Decreto 20 maggio 2015, n. 106)
Roma, 4 febbraio 2016 —> Partecipa la convegno

Il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale
Autore: Stefano Ferla – Maggioli Editore
II edizione interamente rivista con appendice normativa e regolatoria
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